Antoine GIVAUDaN
1975
EDITIONS AGIME
2004
VOIR PAGE 70
Imprimé
par le Centre de recherche d’urbanisme ( CRU ) en mars 1975 puis diffusé
largement sous une forme libre. Publié ensuite dans le N° 67 de la Revue
Pratique de Droit Immobilier ( 1976 ) à laquelle j’exprime
rétrospectivement ma reconnaissance car son directeur fit preuve de moins de
sectarisme que le CRU qui refusa de l’éditer pour des raisons de doctrine ou de
pleutrerie administrative classique.
On peut aussi
consulter l’ouvrage original et ses annexes
avec bien d’autres
documents,
sur
du meme auteur
#1978-09-01---H# Editions de la R.P.P *
#1980-06-00---H# Edtions du Stu ( MECV ) **
#1983-10-00---H#Editions de la R.P.P
#1985-07-00---H#
( « diffusion large » mais selective ).
#1986-04-00---H#ADEF ***
( « diffusion large » mais selective ).
#1987-10-00---H#
CGPC
( « diffusion large » mais selective ).
#1990-12-15---H#Institut de la Boétie ( « diffusion large » mais selective ).
#1998-05-28-01H#
( Non diffusé mais
accessible sur le site sur www.imprecator.com )
#1998-07-29---H#. ( « diffusion large » mais selective ).
( tous ces ouvrages
sont accessibles
sur www.imprecator.com dans leur version originelle non commentée, ni enrichie )
* revue politique et parlementaire
** service technique de l’urbanisme. MINIST7RE DE
L’ENVIRONNEMENT ET DU CADRE DE VIE
*** association des etudes foncieres
conventions de lecture
1. Textes joints à l’ouvrage. Quand ils sont cités, sont
suivis de l’icône.
2. Références incluses dans le texte. Les renvois originels en bas
de page sont en noir. Les renvois contemporains sont en italique bleu foncé.
3. Quand un texte de l’Anthologie est cité, il apparaît sous la forme d’un lien hypertexte [ entre crochets ].
On le retrouvera dans www.imprecator.com
4. Le sens des identifiants et des couleurs figure dans la légende
ci-dessous.
LA question
FONCIERE
ORIGINE ET DESTINATION
Cette étude a été rédigée au début de
l'année 1975.
C’était à l’époque où la direction de
l’aménagement foncier et de l’urbanisme préparait la loi qui devait inventer le
PLD et où certains esprits remuaient derechef la question de l’inéquité du
droit de l’urbanisme en laissant miroiter la possibilité d’indemniser le
« servitudes d’urbanisme » génératrices, c’est certain, d’inégalités
de traitement entre propriétaires fonciers.
L’administration de
l’urbanisme, souvent prise à partie sur ce terrain, avait l’habitude de faire
le gros dos et de ne pas s’exprimer autrement que par quelques propos de
routine. J’ai jugé qu’il fallait en parler sans honte de soi et sans
culpabilité en sortant du champ strictement juridique dans lequel
l’administration se confine volontiers puisque ce sont essentiellement les
juristes qui se plaisent à régulièrement s’indigner du principe qui figure dans
l’article L.160.5 du code de l’urbanisme, que je n’ai même pas daigné citer
dans cette réflexion.
La « QUESTION FONCIERE » vit ainsi
le jour. Elle fut ma première longue intervention écrite à être diffusée puis
publiée. Contrairement à bien d’autres débuts de « livres » ou
d’essais qui étaient restés dans les cartons. C’était la nécessité du combat
d’idées qui m’y poussa avec l’arrière pensée de fourbir en arguments ceux qui
avaient, sur le terrain, à répondre aux critiques qui leur étaient adressées
sur le front des injustices qu’ils créaient en élaborant les P.O.S. Il était
d’autant plus opportun de le faire que des critiques venaient aussi d’agents du
ministère de l’agriculture qui se plaisaient à paraître ainsi plus intelligents
que nous. J’ai cependant un reconnaissant hommage à rendre aux milieux
professionnels de l’agriculture de ne pas leur avoir emboîté le pas dans cette
direction stérile propre à démobiliser les esprits ou à détourner l’attention.
L’"édition samisdat" de 1975
fut accompagnée d'une préface de M. Max Querrien, Conseiller d'Etat et, à
l'époque, maire de Paimpol. J'avais eu avec lui, à l'occasion de contacts
professionnels, des échanges de vues qui me permettaient de penser qu'il aurait
plaisir à s'exprimer sur ce thème, avec ses propres convictions que je savais
favorables à une ferme maîtrise du développement urbain. En outre, j'appréciais
en lui une pensée courageuse et pénétrante ainsi que son humour aigrelet
agréable à l'esprit. Il accepta volontiers de préfacer mon petit essai et j'en
fus à la fois heureux et fier. Mais je fus, à la lecture de son texte
remarquable par le style et la force de ses convictions, bien plus radicales
que les miennes--ce qui ne me gênait pas --, un peu déçu car il n'apportait
aucun renfort à ma conception de la fiscalité foncière dont il ne dit mot. Par
ailleurs il prit un parti très ouvertement hostile au transfert de C.O.S.
Je savais, à en avoir parlé avec lui, que
cette technique ne l'enchantait pas. Je ne m'attendais cependant pas à ce qu'il
conteste aussi vigoureusement cette modeste invention que je justifiais
familièrement en disant "qu'il fallait lâcher l'ombre, pour garder
la proie". Je l'en pardonne volontiers et ne lui en ai jamais
voulu -- si ce n'était le cas je le reconnaîtrais ici et je le lui aurais à
l'époque dit -- mais je regrette toujours que le juriste et le maire à la fois,
n'aient pas compris et soutenu cette idée destinée à venir au secours de
certaines faiblesses ou pulsions de la NATURE HUMAINE et à consoler certaines
de ses illusions déçues. Les héros d’un aménagement tenu d'une main ferme ne
courent pas les rues.
Certains des éléments statistiques cités
ont été précisés en cours d'année avant son impression en juin -juillet 1975,
quand ils ont été mieux connus ou ajoutés lors de la publication mais le texte
lui-même est resté dans sa version d’origine.
En outre, il est fait allusion à des
mesures en projet telles que le « PLAFOND LEGAL DE DENSITE » et la « ZONE D'INTERVENTION FONCIERE » qui ont vu
effectivement le jour avec la loi 75.1328 du 31 décembre 1975 portant réforme
de la politique foncière.
A bien des égards, cette étude, toujours
actuelle, pourrait être mise à jour -- hélas l’information statistique n’existe
plus --
car son économie et sa philosophie générales n’ont pas changé. Elles
consisteraient moins à proposer un ensemble de mesures nouvelles qu'à présenter
comment les dispositions législatives concernant la propriété foncière
pouvaient s'articuler, avec un minimum de détermination et de continuité dans
les idées, dans un ensemble dont la cohérence n'apparaissait pas immédiatement
à la seule lecture des textes de l’époque même si ces textes comportaient
quelques lacunes ou faisaient quelquefois double emploi. Hélas encore, cette
cohérence implicite et imparfaite a disparu sous les tombereaux de dispositions
déversées dans le code depuis la décentralisation
PREFACE
de
M. Max QUERRIEN
Conseiller d’Etat
et maire de Paimpol
Tirer de la pâte même qu'on pétrit journellement dans le pétrin de l'administration une réflexion qui, par delà les
techniques et les procédés, s'efforce de pénétrer, dans leur vérité, les
données socio-économiques de l'action administrative; voilà qui est un signe de
santé et, pour peu bien sûr que le contexte s'y prête, un gage d'efficacité.
Une telle réflexion constitue l'une des voies qui permettent d'échapper à
l'esprit technocratique, à condition qu'elle ne s'applique pas ‑ cette
condition est remplie en l'espèce ‑ à une représentation idéaliste,
c'est-à-dire coupée du monde réel précisément pour s'adapter à des procédés et
à des techniques arbitrairement choisis.
Fort heureusement,
l'administration dite supérieure n'est pas composée que de technocrates. Ce qui
fait si souvent affirmer le contraire, c'est d'abord un réflexe pavlovien de
type corporatiste dont les manifestations verbales sont fort répandues dans
notre pays; c'est sans doute aussi le péché élémentaire contre la créativité
que commettent certains pseudo -politiques d'occasion, effrayés de leur propre
vide idéologique, en voulant cantonner les hauts fonctionnaires dans un rôle
d'exécutant; c'est probablement enfin une tradition diffuse, issue de la
dominante parlementaire de nos régimes politiques, qui conduit à séparer de
manière élémentaire et simpliste, sur des critères naïvement formels les
politiques et les non politiques. La vie réelle est plus raffinée. Tant mieux.
Cela dit en
guise d'apéritif. Parlons un peu de la question foncière, puisque tel est le
sujet qu'Antoine GIVAUDAN aborde avec beaucoup de
courage et de lucidité.
La question
foncière, c'est deux choses: d'une part, des règles
dissuasives et incitatives, des procédures et quelques subsides, grâce auxquels
les collectivités sont réputées pouvoir acquérir des sols; et, d'autre part, la propriété privée, que,
par crainte des réactions d'un poujadisme foncier toujours prêt à se déchaîner,
on feint de traiter comme un dogme quasi - religieux, exempt par nature de
toute analyse et de toute remise en question. Toute l'histoire de notre
législation foncière depuis trente ans, et on exagère à peine en disant : toute
l'histoire de notre droit de l'urbanisme, est faite de panoplies successives de
stratagèmes où l'on prétend voir à chaque fois la solution du problème foncier,
mais qui laissent le dogme parfaitement intact. La propriété est l'un des
domaines où s'illustre le mieux une étrange dualité de notre système juridique,
qui mériterait quelque attention de la part des métaphysiciens. Il y a le
domaine du code civil, gardé par des vestales farouches qui ont leur temple dans le premier arrondissement. Et puis, il y
a tout le reste, sans promiscuité ni mélange "Mais vous touchez au code
civil", s'exclame-t-on à mi-voix, comme il convient à l'évocation du
sacré, dans les réunions interministérielles. Soyons juste : on y a touché. La
puissance paternelle, le divorce, etc.. . toutes choses concernant des
superstructures qui, pour n'être pas gratuites, ne touchent pas à l'essentiel
économique. Mais la propriété ...
C'est un des mérites de ce petit ouvrage que
d'aborder le problème d'entrée de jeu, dès les trois premières phrases :
"On ne rencontre pas souvent des propriétaires heureux. La propriété ne
fait pas le bonheur semble-t-il. Que son usage au moins ne fasse pas le malheur
du pays".
Je voudrais, à ce stade, prenant l'auteur au mot et
m'efforçant pour un instant de raison, de "coller au code civil",
payer mon écot à la réflexion entreprise. Ce n'est pas "l'usage" de
la propriété qui peut faire le malheur du pays. C'est "l'abusus", c'est-à-dire ce qu'on
fait de sa propriété quand, cessant de vouloir en user, on exerce le "jus abusendi" ( abutendi ).
Pratiquement, la propriété n'est dangereuse, traumatisante, radioactive que
quand elle change de mains, quand, cessant, même l'espace d'un éclair, d'être
un bien d'usage, elle n'existe que par son abstraction monétaire, par sa valeur d'échange, comme bien de spéculation. User de sa propriété,
c'est lustrer la face de la terre, et l'on imaginerait sans peine quelque
cantique pour célébrer les rites paisibles de la cisaille et du râteau.
Disposer de sa propriété, c'est presque toujours, dans une société en voie
d'urbanisation rapide, encaisser une monstrueuse
plus value, qui n'a d'autre origine que les équipements publics,
c'est-à-dire l'effort des contribuables. Et c'est, chaque fois qu'on vend son
terrain à la collectivité, rançonner celle-ci légalement ‑ oui,
légalement, tant que la loi ne changera pas ‑ et priver la population
d'équipements et de services dont elle a besoin.
Inutile, sur ce point, de faire de la morale, Ayant
le choix d'être un requin ou un idiot, le bonus pater familias choisit d'être
un requin. Sinon, ce serait un prodigue. Telle est, dans une structure donnée,
la rigueur de la loi statistique. Et les cas aberrants sont rares. Même les
ordres religieux se considèrent comme obligés de faire de la spéculation
immobilière tout en condamnant le système qui les y contraint, ce qui, quoi
qu'en pense le commun des hommes, relève d'une dialectique correcte.
Le problème n'est pas moral. Il est économique et
politique. Comme le note Antoine GIVAUDAN, sur les treize ou quatorze
millions de propriétaires fonciers qui se partagent l'hexagone, il n'y en a
guère qu'un à deux millions dont les terrains se trouvent dans les secteurs
ruraux appelés à urbaniser. Mais les mystères de l'urbanisme étant tenus pour
insondables, il n'est pas un seul propriétaire foncier qui n'espère profiter
d'une plus value un jour ou l'autre. Et cela concourt à figer la propriété dans
une définition aujourd'hui contre nature, où la dimension monétaire, liée au
droit de disposer à titre onéreux, est devenue à tel point l'essentiel qu'on
oublie parfois qu'il existe aussi un modeste et paisible droit d'user,
inappréciable en argent, mais non sans importance pour la qualité de la vie.
Ce n'est pas tout. De l'espoir de plus value, on a
tôt fait de passer à l'idée d'un droit à la plus value, ce qui est un comble.
C'est au nom de ce prétendu droit que le propriétaire "martyre immolé sur
l'autel de l'intérêt général", revendique la péréquation des valeurs
foncières, qui est une absurdité économique.
Soyons sérieux, comme l'auteur nous y invite : les
propriétaires dont les terrains sont maintenus, à quelque titre que ce soit, en
zone non constructible ne subissent pas un "appauvrissement saris
cause". Ce sont les autres qui bénéficient d'un enrichissement illégitime,
sur le dos des contribuables, y compris parmi ces derniers, ceux qui vivent
d'un salaire misérable mais paient tout de même la taxe d'habitation.
Ici encore, il faudra pousser l'analyse : la vérité,
c’est que la loi de l'offre et de la demande n'a rien à faire avec le sol,
parce que le sol n'est pas un produit, mais le dessus de la croûte terrestre,
laquelle croit-on n'a pas été fabriquée par une industrie pour laquelle il ait
fallu investir et emprunter. Mais dira-t-on, elle fonctionne cette loi; c'est
une loi naturelle. Bien sûr, les rapts avec rançon aussi, cela pourrait marcher
assez bien si la société ne troublait pas le jeu. Et le meurtre, et le viol, n'obéissent-ils
pas à des pulsions naturelles ? Passons.
Antoine GIVAUDAN me pardonnera, je pense, si
je précise que je ne suis pas d'accord avec lui sur le système des transferts
de coefficients d'occupation du soi. Sa démonstration, certes, est de qualité.
L'évocation du paysan du Limousin qui n'exige pas que son terrain vaille trois
cents millions comme aux Champs - Elysées a pour vertu de faire ressortir que
c'est à courte distance physique des privilèges les plus absurdes qu'on ressent avec le plus d'impatience son
infortune relative. Mais précisément, dans ce découpage géo -subjectif du
territoire en zones d'acrimonie foncière ( Z. A. F .), dans cette prise en considération de contradictions purement
épidermiques qui s'exaspèrent à distance de jalousie, se trouve déjà la
condamnation du système. Comme l'auteur le démontre arithmétiquement, la
péréquation générale des valeurs foncières ne résiste pas un instant à
l'analyse. Mais
faire la part du feu comme il le croit inévitable, c'est non seulement
repousser la contradiction d'un degré, mais encore déchaîner des revendications
catégorielles successives qui tendront en fait à la péréquation générale,
rendre plus difficile l'élaboration des plans d'occupation des sols au rebours
même de ce qu'on pouvait croire, discréditer la notion de coefficient
d'occupation du sol et porter un atteinte juridiquement indirecte mais
politiquement fatale à la règle fondamentale de la non indemnisation des
valeurs foncières qui est la condition sine qua non de l'urbanisme.
Alors ? Alors il faut se ressaisir et en finir avec
l'absurdité antisociale d'un "abusus" déchaîné. C'est
d'ailleurs, n'est-il pas vrai, ce que pense au fond Antoine GIVAUDAN ( hh ). Que l'abusus, dernier thème de la trilogie classique, soit devenu
l'attribut majeur du droit de propriété, saisi préférentiellement par les lois
et par les moeurs, voilà qui corrompt tout ce qui a trait à l'espace urbain et
rural, aggrave jusqu'au morbide la contradiction ville - campagne, pervertit le
rapport entre les hommes et leur cadre de vie. Ce qui demain devra être
proclamé inviolable, c'est ce cadre de vie lui-même; sacré, le droit de se
blottir sur un morceau de croûte terrestre et d'en user comme d'un bien
personnel et familial. Ce serait une erreur de croire qu'on pourra se délivrer
des maléfices de l'abusus sans de profondes réformes des structures, seules
capables de déverrouiller le schéma dialectique qui condamne aujourd'hui
l'urbanisme à marcher sur les mains. Les termes correctifs, les dissuasions
mineures, les écrêtages prudents ne seront pas hélas, "les prémisses d'un
ordre urbain nouveau".
Mais ces évidences n'enlèvent rien au mérite d'une
réflexion qui dépasse, et de loin, le cadre trop étroit où, au niveau des
conclusions pratiques, la force des choses la cantonne aujourd'hui.
Max QUERRIEN
PREMIERE
PARTIE
UNE
PROPRIETE QUI SE PLAINT
La situation de propriétaire est en effet ambiguë. Etre propriétaire c'est avoir un avantage sur celui qui ne l'est pas ou ne l'est pas encore. C'est disposer d'un droit, inviolable et sacré, qui à ce titre interdit aux autres d'entrer et de prendre. Mais est-ce disposer d'un droit souverain qui permet, à son titulaire, de faire ce Qu'il veut sans trop se soucier des incidences de ce qu'il fait ?
En d'autres termes, il faut se demander si cette interdiction d'entrer sous-entend aussi qu'il peut sortir n'importe quoi de la propriété foncière ?
Telle est bien la question qui a nourri ces réflexions relatives à la propriété foncière; elles frôlent à peine les problèmes de la propriété bâtie qui se présentent sous des aspects bien différents.
Cette restriction, à elle seule illustre la complexité et la diversité profondes du droit de propriété.
CHAPITRE I
UN ENJEU
NATIONAL
Au fil des jours, les paysages
changent. Nous nous en apercevons souvent quand il est tard. De même que
l'apéritif quotidien n'enivre pas un homme mais mine peu à peu son foie et
finit par coûter très cher à la collectivité, de même chaque construction
entraîne, à notre insu, des conséquences innombrables.
Il faut donc commencer par des chiffres ingrats. La
France a environ 550 000 km²; elle
compte plus de 3 000 km ( 1 ) de côtes maritimes; il s'y trouve
158 villes de plus de 30 000
habitants et 678 de plus de 10000.
Sur 50 millions (
2 ) d'habitants, 50 % vivent dans
les villes de plus de 10000 habitants.
Fleuves, vallées, grands axes routiers constituent
autant de nervures tout au long desquelles s'agglutinent les hommes et les
activités économiques.
Et pourtant, les chiffres qui montrent que nous
sommes au large (puisque 5 % seulement du territoire sont effectivement
urbanisés et puisque notre densité démographique n'atteint pas 100 habitants au
km2) sont quelque peu trompeurs et ne reflètent pas toute la vérité de la
situation.
( 1 ) 6200 km si on mesure
le linéaire de côte à plus grande échelle ( “ Géographie de la France » de
M. Philippe Pinchemel, tome 1, page 83 ).
( 2 ) 53 millions suivant
une estimation récente.
1. LES ESPACES BRULANTS
D'abord, la ville rayonne au-delà de son propre
périmètre visible d'avion.
Ensuite notre Société se prête aux migrations
touristiques nationales et internationales et notre pays présente naturellement
des sites accueillants en nombre exceptionnel. Enfin, le chevelu très fin des
réseaux de communications et de desserte fait que pratiquement tous les espaces
qui entourent la ville dans un rayon souvent fort important sont à la portée
des citadins (français ou étrangers) et de leur tentation.
En sorte qu'il ne s'agit pas de 5 % du territoire
national qui se trouvent en question mais bien plus. Il s'agit :
— des 24
départements littoraux ( 3 ) ( 158
000 km2, 17 millions d'habitants ),
( 3 ). Département de l'Eure exclu. Il n'a que 3
communes littorales sur l'estuaire de la Seine.
— des 8 départements de la région parisienne ( 12000
km2, plus de 10 millions d'habitants ),
— des 9 départements de la vallée du Rhône ( 45 000
km2, 6,5 millions d'habitants ),
— d'environ 17 départements montagnards ( 88 000
km2, plus de 5 millions d'habitants ) ( régions des Vosges, du Jura, des Alpes,
des Pyrénées et du Massif Central ).
Cette classification n'est pas très homogène sans
doute. Le littoral, la région parisienne, les grandes vallées sont en expansion
démographique. La montagne tend à se dépeupler. Nous l'avons néanmoins retenue
parce qu'au regard de nos soucis, la montagne, espace touristique, est l'objet
de beaucoup de convoitise malgré l'exode rural. Le géographe s'étonnera donc de
ces regroupements inhabituels. Lorsqu'on totalise l'ensemble de ces 58
départements, on obtient une France un peu différente de 300 000 km2
et de 38,5 millions d'habitants. La densité démographique a fait un petit saut.
Le prochain recensement confirmera certainement un saut plus important.
II convient d'ajouter les grandes villes isolées et
les villes moyennes autour desquelles le développement urbain exerce ses effets
avec une plus ou moins grande intensité.
Dans tous ces territoires, l'espace est inégalement
convoité. Là, il s'agit d'un développement urbain normal et pacifique.
Ailleurs, la frénésie industrielle dévore l'espace. Dans beaucoup d'endroits,
c'est l'afflux touristique qui s'inscrit sur le sol, plus insidieusement, et
inquiète quand les achats de terres par les étrangers se mettent à prédominer.
Il ne faut pas exagérer à seule fin de dramatiser la question.
Les espaces brûlants, où la question foncière prend
figure d'une obsession collective, ce sont [ d’abord ] les territoires où
s'établissent actuellement des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme
( S.D.A.U.) et des plans d'occupation des sols ( P.O.S.).
Le tableau ci-dessous donne
une idée de leur dimension.
PRINCIPAUX ESPACES CONCERNES PAR
L'EVOLUTION FONCIERE
Cette statistique ne rend pas exactement compte de
la réalité. Si certains départements ont une couverture en documents quelque
peu abondante par rapport à leurs réels problèmes, plus nombreuses sont les
communes qui ne sont pas encore couvertes par un P.O.S. bien qu'elles en auront
besoin. Ainsi, sur le littoral, seulement 594
communes sur 860 ont un P.O.S. à l'étude ou approuvé; elles représentent 4,8 millions d'habitants sur 20 600 km2
( densité
233 habitants au km2, sans compter
naturellement les populations saisonnières!.
On trouve alors des densités de population
comparables à nos voisins européens ( Hollande 370 hab./km2, Belgique 310, République Fédérale Allemande 240, Angleterre 223 ) qui
sont beaucoup plus urbanisés que nous. On est loin, dans ces territoires, de l'affirmation suivant
laquelle nous ne manquons pas d'espace et où nous n'aurions donc pas à
l'économiser. Ce qui est vrai pour le pays ne l'est donc plus quand
on regarde la réalité de plus près, mais nos mentalités raisonnent
difficilement sur des réalités qui leur déplaisent.
Les espaces brûlants — qui sont aussi des espaces
fragiles à divers égards — représentent en définitive, et sans exagérer, 25 % du territoire
national et près de 60 % de sa population ( 30 sur 50 millions). Ces
espaces sont à la fois urbains et ruraux.
La question
foncière est posée à plusieurs dizaines
de milliers de conseillers municipaux et à quelques centaines de milliers.
de propriétaires — nous essaierons d'évaluer leur nombre —, mais elle intéresse
toute la population.
2. LE DESORDRE URBAIN
[
Réminiscences naturelles
( Cf. #1950-00-00---E#et #1960-05-03---E# ) ]
Ses manifestations sont bien connues et nous ne nous
étendrons pas beaucoup sur elles. Dans le centre des villes, une concurrence
acharnée entre les utilisateurs fait augmenter les prix, concourt à la
surdensité, chasse les habitants les moins riches, écarte le logement social,
élimine les activités traditionnelles et les équipements publics
A leur périphérie règne une sorte de chaos fait
d'opérations publiques disproportionnées par rapport à la ville ou d'opérations
privées incohérentes. Malgré bien des efforts, les premières ne sont pas toujours bien situées car elles ont été
décidées dans l'urgence.
Leur
organisation interne est moins mauvaise qu'on ne croit mais le cadre de vie
qu'elles offrent ne semble pas donner entière satisfaction.
Les secondes illustrent la coexistence
d'une diversité qui n'a pas conduit à l'harmonie. C'est le résultat de L'EXPLOSION
URBAINE
qui, en vingt-cinq ans, a donné plus de 8
millions de logements nouveaux, d'innombrables équipements collectifs, des
établissements industriels et commerciaux, en quantité presque égale à ce qui
existait auparavant. C'est le résultat de l'explosion
démographique et de la prospérité économique.
Les techniques de planification ont limité plus
qu'on ne l'imagine les dégâts, au prix d'une impopularité croissante: « uburbanisme »,
« urbanisme
à l'escopette », interdictions, lenteurs, indécision, etc.,
mais la France a payé le prix de l'imprévision au lendemain de la reconstruction,
en 1955; à quelques villes près qui font exception. Les pouvoirs publics ont
mis en place lentement des moyens nouveaux qui, tous, ont grignoté l'imperium
de la propriété
Leur utilisation est un apprentissage difficile de
la part de tous. Le vocabulaire s'est enrichi de sigles mystérieux.
Malgré beaucoup d'efforts, le paysage de banlieue a gagné du
terrain et les prix fonciers se sont accrus plus que sensiblement
Ils ont bien quadruplé
en quinze ans.
Aussi le désordre économique a-t-il accompagné le désordre physique,
sans qu'on puisse dire qu'il en soit systématiquement la cause. Les
explications simples, en ce domaine, n'expliquent rien du tout.
3. UNE HYPOThEQUE SUR l’ESPACE RURAl.
L'espace rural français est étendu :
— 324000 km2 de surface agricole
utilisée ( 59 %)
— 148000 km2 de bois et de forêts ( 27
%)
— 30 000 km2 de landes et de friches (
5,5 %)
— 18 900 km2 d'espaces quelconques (
3.5 %).
II représente donc 95 % du territoire national
métropolitain Toutefois, en raison des approximations statistiques, chacun
s'accorde à reconnaître qu'il est égal à 90 % mais, encore une fois, les
chiffres ne rendent pas bien compte de l'évolution car ils sont froids et
incertains.
Du point de vue fiscal, les terres non bâties ( imposées à la contribution du même nom )
couvraient une superficie de 527 000
km² an 1971.
L’évolution
physique
On
ne sait pas combien la ville gagne chaque année sur l'espace rural et c'est
dommage. La
tendance est naturellement de compter les superficies couvertes par les grandes
opérations et on débouche sur un chiffre rassurant : quelque 20 000 hectares.
II faut, en vérité, tenir un autre compte et
considérer que l'espace rural, en tant que terre libre par opposition à
l'espace urbain — terre occupée — disparaît chaque fois que son affectation
change définitivement sous l'effet d'une construction, d'un équipement ou d'une
installation qui en exclut quasi -définitivement un usage agricole ou en
supprime le caractère “ naturel ”.
L'expérience montre que l'espace naturel change de
destination des qu'on y construit au moins une maison sur un hectare ( COS:
0,01 ) ( 4 ). A partir d'une telle densité, les clôtures
apparaissent immédiatement. L'espace fait l'objet d'une appropriation
individuelle qui s'oppose en quelque sorte à l'espace banalisé, avec son
apparence ouverte, qui prédomine en
l'absence de construction.
( 4 ) Le C o.S. est le coefficient d'occupation
des sols. C'est un nombre qui, multiplié, par; la surface du terrain, fournit
la surface de plancher qui peut être construite sur ce terrain.
** [ Cf.[1978-11-27---H-LA-CONSOMMATION-D-ESPACE-PAR-LA-CONSTRUCTION].
J’ai toujours eu une certaine
suite dans les idées ce qui m’a évité de tomber dans le travers des « ignorantins » ]
Cette densité paraît faible mais suffit à changer définitivement
l'affectation des sols dans la plupart des cas, parce qu'elle entraîne une
nouvelle occupation du sol incompatible généralement avec l’exploitation
agricole ( sauf s'il s'agit de bâtiments ruraux d'exploitation ). Incompatible
aussi avec les autres fonctions que remplissent les espaces naturels (
exploitation forestière, s'il s'agit de forêt, chasse, pâturage, promenade ), à
cause des clôtures notamment.
A ces 120 000 hectares — ou 1 200 km² -- s'ajoutent les espaces consommés par tout ce que la statistique ne
mesure pas encore. On approche peut-être 100 000 hectares par an.
En trente ans, si nous extrapolons bêtement, plus de
60 000 km2, plus d'un dixième de la France rurale, changeront donc
d'affectation. La campagne sera de plus en plus loin des cités. UN
PAYSAGE DE NATIONALE 7 GUETTE TOUTES LES SORTIES DES VILLES **. Sommes-nous bien sûrs de le
vouloir ? En sommes-nous conscients ?
**[ Allusion à l’impression que m’avait laissé cette route célèbre à
la sortie de Paris, à partir de Chevilly- Larue où j’ai habité cinq ans de 1965
à 1970. On a fait pire depuis. 02-03-1999. AG. ] ( Cf. #1997-07-13---H#)
L’évolution du
marché foncier rural
Le prix des terres agricoles augmente de 9 % par an depuis
plusieurs années. II a en moyenne doublé entre 1965 et 1973. Il a évolué plus
vite que le coût de la vie, ces dernières années ( + 14 % en 1973 par rapport à
1972 ) .( 5 ).
Les
transactions agricoles ont porté, en 1973, sur 625 000 ha. Elles représentent 6,63 milliards de francs.
( 5 ) Cette
augmentation est certainement sous-estimée.
Les agriculteurs en ont acquis 76,8 % ( 5 milliards
).
Les non agriculteurs en ont acquis 23,4 % ( 1,62 milliards
). Pourquoi des non agriculteurs achètent-ils des terres en telle quantité ?
Plus de 145 000 hectares acquis à un prix supérieur au prix moyen !
On sait que 8 % des acquisitions ont été faites à
des fins non agricoles; elles portent environ sur 50 000 hectares.
Le quart des superficies vendues s'est fait à
l'occasion de liquidation d'indivision ( plus de 150 000 hectares).
Les sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural ( S.A.F.E.R.) sont intervenues sur 78 000 hectares, soit
environ 12 % du marché ( 0,7 milliards en 1973 ).
II ressort de ces nombres que le marché des terres
agricoles est actif, sans être exceptionnel.
Encore s'agit-il des terres défendues, comme peut
l'être tout outil de travail. Les choses vont moins bien pour les terres sans
défense que sont de nombreuses forêts privées, les landes, les garrigues, les
maquis, qui ne produisent rien sinon du gibier et sont à la merci d'un accident
ou d'un équipement placé là pour bien d'autres raisons que l'urbanisation.
Qu'un propriétaire meure et ses enfants recherchent la réponse dans
l'immobilier. Qu'il soit construit une route ou un plan d'eau et la fièvre
immobilière s'empare des propriétés.
Les sites et les passages ruraux, riches aussi par
leur histoire,
leurs gîtes
archéologiques, leur “ écosystème ”, leurs ressources en eau,
leur calme et
leur beauté, etc., peuvent tomber un à un, quand ils sont situés au bord des
espaces brûlants, au cours des trente années qui viennent.
Ils sont abandonnés et la
friche fait peur. On oublie un peu vite que
SI
LA FRICHE SE DEFRICHE,
L'URBANISATION
NE SE DESURBANISE PAS.
Un capital économique, écologique et culturel est menacé. La sauvegarde est
alors un impératif collectif.
Un recoupement des informations d'origine différente
apporterait d'utiles révélations; il reste à faire.
Aucune
conclusion ne s'impose au plan national, sinon que 50 000 hectares de terres
rurales perdent cette affectation chaque année, avec cette réserve que la
consommation par la construction ( plus de 120 000 ha ) laisse penser que les
transactions agricoles portant sur de petites superficies ( inférieures à
l'hectare ) ne sont pas prises en considération.
L'évolution
dans les espaces brûlants
La récapitulation géographique de l'évolution
physique et des transactions montre que les tensions existent rarement hors des
territoires soumis à l'influence urbaine.
En d'autres termes, en 1973:
—70 % des certificats d'urbanisme ( indice d'une
future transaction ),
—50 % des permis de construire ( indice d'un
changement d'affectation du sol ),
—70 % des mutations foncières
se sont localisés dans les départements énumérés
plus haut, et en se concentrant tout particulièrement sur les 25 % du
territoire que recouvrent les documents d'urbanisme à savoir les S.D.A.U et les P.O.S .
De même, les transactions foncières rurales se font
dans ces régions à des prix plus élevés qu'ailleurs, et que n'expliquent pas entièrement
la qualité des terres et la nature des cultures.
Une hypothèque pèse ainsi sur la survie durable de
l'agriculture dans les espaces brûlants puisqu’elle ne peut pas soutenir la
concurrence dans les acquisitions foncières. C'est ce que dit très simplement
un dirigeant agricole.:
“ La vive concurrence qui se manifeste sur le marché
favorise a spéculation foncière. Cette spéculation est considérable à la
périphérie des zones destinées à l'urbanisation et dans les régions à vocation
touristique. Elle entraîne une augmentation importante du prix des terres
agricoles. Les agriculteurs, lorsqu’ils n’ont pas la possibilité de prendre des
terres en fermage, sont obligés, pour s’installer ou s’agrandir, de réaliser
des investissements fonciers très lourds qui rendent difficile et parfois
impossible la modernisation des exploitations ”. ( 6 )
( 6 ) M jacques papin. secrétaire général du C.N.j.A., revue Espace 90, février
1975.
Ces problèmes n'ont rien de juridique. S'ils ont
pour objet la propriété foncière, leurs conséquences vont au-delà.
L’action passée a permis, sans qu'on puisse vraiment
en mesurer l’effet, de freiner quelque peu la construction désordonnée en
milieu rural. Chaque année, près de 50 000 permis de construire sont refusés;
si tous ne le sont pas pour le motif que les projets sont situés dans la
campagne, un grand nombre l'est cependant pour cette raison.
Il en résulte alors une impression générale
d'incertitude que ne démentira pas la profession, quand on ajoute les problèmes
que pose l’expropriation.
Sur 25 % du territoire national, l'agriculture est
perturbée ou m menacée. Ce ne sont pas, nous le dirons, — et de loin -- les
moins bonnes terres, ni les plus rudes climats. II s'agit peut-être — le calcul
reste à faire — de 20 % de la surface agricole utilisée en France qui est ainsi
concernée par le développement urbain désordonné
La propriété foncière qui se plaint si souvent, profite
d’une évolution – les prix le montrent surabondamment — qui compromet une richesse
nationale. II faut une réponse claire à l’interrogation.
CHAPITRE II
LA REPONSE
OFFICIELLE
La réponse appartient aux
collectivités publiques. Il est de leur devoir d'apporter quelques tempéraments
à cette
propension à gaspiller l'espace sans discernement, cette denrée qui
devient de plus en plus rare.
La réponse est donnée par ce qu'on appelle de noms d'ailleurs impropres,
la
planification urbaine, l'urbanisme, l'aménagement urbain, l'aménagement rural,
l'environnements la protection de la nature, autant de mots qui
recouvrent une même réalité et qui se rattachent au même souci, malgré leur
partage entre diverses administrations qui se compliquent quelquefois la vie au
lieu de s'entraider, malgré le morcellement communal qui ajoute une géographie
administrative et politique à la géographie tout court.
Pour éviter de plaire aux uns et de déplaire aux
autres, nous
retiendrons sous le terme d'AMENAGEMENT DE L'ESPACE l'ensemble des objectifs et des techniques qui prétendent gouverner
l'évolution des milieux marqués par l'urbanisation. Ils concernent tous la
propriété et, afin d'être bref, ne seront retenus que les principaux d'entre
eux, ceux, dont l'application pose, avec évidence, la QUESTION
FONCIERE à
notre société.
1. QUELQUES PRINCIPES D’AMÉNAGEMENT
Une
schématisation extrême permet d'affirmer que les collectivités publiques ont
actuellement des moyens pour :
·édicter ce qu'il
faut faire et ne pas faire sur le sol,
·intervenir
directement dans l'aménagement des villes,
·et contrôler ce qui
ne se fait pas à leur initiative.
Leurs
objectifs généraux sont moins nets mais quelques principes doivent s'imposer.
Le développement urbain ne doit pas être un objectif. Il
est une fatalité, peut-être transitoire, dont l'évolution doit être orientée,
disciplinée, domestiquée. Hélas, l'obsession du record, dans la croissance démographique, est un fait local très fréquent. Les valeurs attachées à
l'espace rural doivent peser d'un même poids dans les plateaux de la balance
des aménageurs, que celles qui se rattachent à la ville. Il n'en est pas
encore ainsi partout bien que ce soit une nécessité sociale, économique et
biologique. L'établissement et le respect de documents ( 7 ) tels que les
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme et les plans d'occupation des
sols repose sur ces deux grandes idées:
— organiser le
développement géographique inévitable de la ville,
— épargner la
campagne des conséquences désastreuses de l'urbanisation.
( 7 ).
Document d'aménagement et d’urbanisme c'est un terme courant pour désigner les
schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme ( SDAU ) et les Plans
d’occupation des sols ( P.O.S ) ainsi que les plans d'aménagement rural.
Ajoutons-y le plan
d'aménagement rural dont la fonction consiste beaucoup plus à revitaliser
convenablement les espaces ruraux peu touchés par l'urbanisation massive.
A y regarder de plus près,
ces deux objectifs exigent moins de science et de savoir faire que de
détermination.
LE
SCHEMA DIRECTEUR: quatre rôles à remplir.
·désigner les espaces à vocation urbaine,
·confirmer la vocation durable des espaces
campagnards
·localiser l'emprise des grands équipements
futurs,
·définir quelques priorités de réalisation.
S'ils
n'apportaient que cela, les schémas directeurs auraient déjà fait beaucoup de
bien; ce qui semble évident est des plus difficiles, quand on pense à tous les
instruments qu'il convient d'accorder dans un orchestre banc chef
Le
plan d'aménagement rural remplit des fonctions à peu près analogues dans les territoires
ruraux où il en est établi.
LE
PLAN D'OCCUPATION DES SOLS: quatre objectifs précis.
·protéger les zones culturelles,
·organiser dans leur dimension, leur nature et
leur évolution, les zones urbaines actuelles et futures,
·garantir les emplacements nécessaires aux
équipements futurs,
·fournir une information juridique claire aux
usagers.
Plus fin et plus complexe que le schéma directeur,
car il est juridique, le plan d'occupation des sols apporte le secours du droit
et sa sanction.
S'il est évolutif et peut être modifié à mesure que
des équipements se font, le plan d'occupation des sols est stable aussi, et
permanent, dans ses dispositions qui protègent les espaces naturels.
A cet égard, il faut tuer l'idée que le plan ne dure que cinq
ans
et qui occupe les esprits. Durent cinq ans — ou un peu moins ou un peu plus —
les dispositions du plan correspondant à ce qui doit évoluer dans une ville (
dimension des zones urbaines, par exemple ). Devraient durer longtemps — sinon toujours —
les dispositions attachées à la protection des zones naturelles. Une forêt ne dure
pas cinq ans et il convient de la sauvegarder durablement.
Sécurité,
stabilité dans les campagnes.
Le schéma permet donc à chacun — urbains et ruraux —
de savoir sur quel pied danser, pour une longue période.
Le plan d'occupation des sols conforte la propriété
rurale dans les zones naturelles en y interdisant ce qui n'est pas conforme à
sa destination.
C'est à ces conditions que les investissements
agricoles seront utilisés comme ils doivent l'être, c'est-à-dire longtemps, que
les exploitants retrouveront un peu de la quiétude dont ils ont besoin, même
s'ils ne sont pas trop éloignés des villes.
C'est à ces conditions que nos paysages naturels ne
seront plus investis, brutalement ( expropriation ou aliénation à des
constructeurs ) ou insidieusement ( constructions diffuses ) par la ville.
Inversement, le plan d'occupation des sols permet
les mutations préparatoires à des changements d'affectation des sols dans les
zones urbaines non bâties ou dans les zones vouées à l'urbanisation future
puisque, dans ces zones, les baux ruraux peuvent y être résiliés de plein droit
( article 830.1 du Code Rural) (8)
(8) Depuis la loi 75.632 du 15 juillet 1975; portant modification
au statut du fermage, la résiliation de plein droit dans les zones
d'urbanisation future est supprimée ( art. 13 de la loi ).
En précisant les vocations diverses de l'espace, les
documents permettent de déterminer les terres et les hommes qui doivent
bénéficier des aides foncières, économiques et sociales, et d'éviter un
gaspillage navrant de crédits publics ou privés.
Socialement et psychologiquement, cette nouvelle
certitude réduit l'angoisse de ceux qui vivent de la terre.
Un ordre plus réel pour les cités
Malgré la
diversité des situations, la ville ne peut pas se passer d'un encadrement
général qui porte à la fois sur la destination des sols, les conditions dans
lesquelles peuvent être autorisés constructions, lotissements, établissements
industriels, commerciaux services publics.
Ces conditions concernent à la fois les terrains et
les équipements qui les desservent: l'implantation des constructions sur les
terrains, leur dimension, voire leur aspect, la réalisation des aires de
stationnement et des espaces verts ou plantations qui doivent accompagner la
plupart du temps les constructions.
Le plan doit aussi fixer la densité des
constructions et il le fait par un coefficient d'occupation des sols dont
l'importance est liée à la nature et à la qualité des équipements qui
desservent la zone.
On ne viendra que progressivement à cette discipline
qui limite les pouvoirs discrétionnaires, et de l'Etat, et des communes et de
la: propriété.
2. OBJECTIONS ET RÉPONSES
Cet
harmonieux édifice n'emporte pas encore cependant la conviction de tous.
On entend dire: “ Vous voulez protéger la campagne; c'est très
bien mais qui nous garantit que vous ne changerez pas les plans quand ça vous
arrangera ? ” ou pire: “ Vous y dérogerez sans même les changer ”.
A la première objection, il faut répondre nettement
“ Personne ”.
La loi elle-même peut changer l'année qui suit sa promulgation. Deux personnes
qui viennent de passer un contrat peuvent aussi en modifier les termes.
C'est oublier cependant qu'un schéma directeur ne se
change pas du jour au lendemain, que sa rigidité — que critiquent certains ( Cf. #1977-11-23---H#) — apporte la stabilité que
souhaitent les autres. En effet, c'est oublier qu'un plan d'occupation des
sols, dont le caractère permanent semble moins affirmé dans l'opinion commune,
dépend, pour être changé dans ses dispositions qui protègent les espaces
ruraux, d'une procédure plus lourde, puisque toute modification des
dispositions protégeant les zones naturelles doit être autorisée par arrêté ministérie1
Dans les deux cas, les modifications requièrent
l'accord de plusieurs parties et se font dans des conditions qui assurent une
information de tous. Ce sont des garanties sérieuses.
Quant
aux dérogations, elles restent un mal moins répandu qu'on ne le croit, mais
suffisamment pernicieux ou spectaculaire pour saper la force juridique des
P.O.S. ou en déconsidérer la portée. L'action publique, depuis plus de trois
ans, y fait la
guerre et il y a des résultats. ( Cf. #1972-03-17---E#) Néanmoins, le plus simple est encore de marquer des
limites nettes aux dérogations: la loi peut y pourvoir. C'est bien ce que
prévoit d'ailleurs le projet de loi portant réforme de l'urbanisme et de la
politique foncière ( article 31 ).
Réduites aux adaptations mineures
indispensables pour tenir compte de la configuration des terrains et de la
nature du sol, les dérogations perdent leur nocivité.
En outre,
l'existence de documents permet de localiser les zones d'aménagement concerté —
ces opérations d'urbanisme nouvelles — qui ont la réputation d'apparaître
n'importe où. (
Cf. #1974-02-06---E#)
Les documents limitent aussi la liberté des
collectivités publiques de décider des expropriations selon leur bon plaisir.
Faute de documents, l'initiative privée comme
l'initiative publique ont pris des habitudes qu'il faut réformer
Le schéma directeur avec le plan d'occupation des sols permettent
de réduire l'étendue des zones d'aménagement différé, de connaître les endroits
où doivent se constituer les réserves foncières.
Leurs violations sont exposées à la sanction des
tribunaux administratifs et du Conseil d'Etat qui ne se privent pas d'annuler
des décisions publiques.
Faut-il donc en conclure que les juridictions sont
seules à leur porter foi ?
Sur
le seul plan juridique, l'aménagement de l'espace devient de plus en plus une
chose sérieuse qu'il serait regrettable et faux de mépriser. Leur force,
cependant, ne dépend pas que du droit qu'il édicte.
Les mesures de
mise en oeuvre: l'action foncière urbaine
et rurale.
Voici dix ans, l'Etat ne disposait pas d'un sou pour
procéder à des acquisitions foncières. Les collectivités locales en étaient à
peu près au même point. Les ressources financières ne permettaient de faire
face qu'aux opérations immédiatement indispensables. Les budgets ignoraient
l'avenir. Or, chacun sait qu'on n'organise pas le développement des villes sans
avoir la maîtrise, au moins partielle, des terrains.
Qu'en est-il aujourd'hui ?
L'Etat et les collectivités locales investissent
maintenant, chaque année, plusieurs centaines de millions dans la politique
foncière qui se manifeste particulièrement dans la zone d'aménagement différé
dont la superficie représente aujourd'hui plus de 462 000 ha. Sans abuser des
chiffres, on peut citer quelques résultats.
Depuis 1967, 883 millions de francs ont été affectés
par 1'Etat aux réserves foncières.
Au cours du VIème Plan, le Fonds National
de l'Aménagement Foncier et de l’Urbanisme ( F.N.A.F.U.) a versé 691 millions de francs à des acquisitions directes de
L'Etat.
Les collectivités locales ont emprunté, depuis 1971,
789 millions à la Caisse d'aide à l'Équipement des Collectivités Locales ( C.A.E.C.L.) pour réaliser des réserves foncières.
Le F.N.A.F.U. consacre en plus, bon an
mal an, 80 millions environ à l'exercice du droit de préemption dans les Z.A.D., soit directement, soit sous forme d'avances aux
communes.
S'ajoutent les interventions d'établissements publics fonciers en Normandie et en Lorraine qui, sur leurs ressources propres ( plus de 30 millions par an ) contribuent à la politique foncière. ( Cf. #1998-03-15---H#)
Certains départements, sur les ressources provenant d'une redevance perçue sur les constructions, commencent à acheter des espaces verts. ( Cf. #169D# )
L'Etat
subventionne ( 35 millions en 1974 ) l'acquisition et la réalisation des
espaces verts dans les villes.;
Nous devons ajouter, sans en avoir relevé le
montant, les acquisitions forestières de l'Etat et de certains départements.
II faut aussi mentionner les subventions
exceptionnelles versées, soit par le Fonds d'intervention pour l'Aménagement du
Territoire ( F.I.A.T.), soit par le F.I.A.N.E. ( Fonds d'intervention pour l'Aménagement de la
Nature et de l'environnement ).
Chaque
année, plus de 800 millions s'investissent dans la politique foncière des collectivités
publiques. En 1970, elles n'en faisaient pas le tiers; en 1966, elles ne
faisaient presque rien.
En huit ans, l'action foncière a changé de vitesse,
mais on n'en perçoit pas encore tous les effets. Et ces effets ne seront
significatifs que si cette politique est amplifiée, décentralisée et soutenue
pendant longtemps. Certaines initiatives régionales laissent bien augurer de
l'avenir.
Parallèlement, les administrations apprennent à mieux combiner les outils qu'elles ont. Le Code Forestier et le Code Rural apportent des moyens irremplaçables qui, jusqu'à ces dernières années, n'ont pas été bien conjugués avec les moyens de l'aménagement urbain: remembrement, opérations groupées d'aménagements fonciers, intervention des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural commencent à peine à se combiner avec les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols, les zones d'aménagement différé ( 9 ).
( 9 ). On reproche aux
techniciens de l'aménagement d'employer des termes difficiles à comprendre et
qu'à l'usage, ils n'appellent plus que par sigles. Si ce reproche est en partie
fondé, car quelques-uns en abusent, il est difficile de l'admettre sans
réplique, avec un sentiment coupable car trente termes environ suffisent pour
parler d'aménagement et d'urbanisme. C'est bien un
minimum pour une affaire aussi sérieuse.
On ne reproche pas au chimiste ses formules. Ceux qui veulent les comprendre
doivent apprendre un peu de chimie L'aménagement de l'espace est au moins aussi
complexe que la chimie mais il intéresse beaucoup plus de gens qui veulent en
parler sans en connaître ni les concepts, ni les instruments, ni le langage. Que faire ? ( Cf. #1540# et aussi#1981-04-01---H#. On a donc bien
fait quelque chose )
Au plan local, on ne soupçonne pas toujours les possibilités offertes par une bonne coordination des actions publiques. C'est ce qui commence à être mieux compris. ( Cf. #1975-09-29---E#)
Dernier volet, celui de la fiscalité, elle n'a pas
été faite pour appuyer les mesures d'aménagement mais pour produire des
ressources ou prélever sa part sur certains enrichissements exceptionnels. La
fiscalité, qui concerne la terre et l'immobilier, comprend plus d'une dizaine
d'impôts qui frappent, soit la possession ou l'utilisation du sol, soit les transactions
dont il est l'objet. Il serait étonnant que quelques
aménagements fiscaux ne puissent pas contribuer à appuyer les politiques
d'aménagement de l'espace, sans pour autant accroître la pression fiscale. (
Hélas ! Hélas Cf.#1630# )
La
bataille de l'aménagement commence à peine. Jusqu'à ce jour, l'espace a subi
l'évolution des villes. Les initiatives volontaires ne se sont pas emboîtées
dans des actions d'ensemble, à quelques rares exceptions. Le paysage en porte les
stigmates. Au cœur de la tourmente, la propriété jette un cri d'alarme:
“ Vous enrichissez les
uns et spoliez les autres. Ce que vous faites n'est pas juste. Nous avons droit
à plus d'égalité et d'équité ”.
CHAPITRE III
LE
“MARTYRE”
DE LA
PROPRIETE PRIVEE
1. AU
NOM D’UNE MAJORITÉ ?
On ne sait pas très bien combien la France compte de
propriétaires. Le Code Napoléon, avec son régime de succession égalitaire a
favorisé la diffusion de la propriété foncière. Plus récemment, la politique d'accession
à la propriété du logement a fortement contribué au développement du patrimoine
immobilier de nos concitoyens.
Hasardons quelques chiffres avant de faire mieux,
cela peut susciter la curiosité de nos statisticiens **.
[
** Ils n’ont jamais été très curieux et ne le sont toujours pas, sinon de moins
en moins. Demandez à l’administration de l’urbanisme ce qu’elle sait de plus à
ce sujet maintenant ! ! AG. 06-11-1999 ].
Les impôts
locaux permettent d'avoir des ordres de grandeur. 12 millions de contribuables
sont concernés par la contribution sur la propriété bâtie ( 9 millions payant
l'impôt, 3 millions en étant exemptés ). Mais près de 3 000 000 de ménages disposant d'une
résidence secondaire ( et 500 000 de
deux ), sont compris dans les 12 millions et sont comptés deux fois en tant
que propriétaires. Toutefois, certains ménages sont propriétaires d'une
résidence secondaire, sans l'être de la principale. Néanmoins, il existe une
présomption pour que cette situation ne soit pas générale. On peut évaluer à 9 ou 10 millions,
le nombre de propriétaires de maisons ou de bâtiments.
9 (autres)
millions de contribuables paient la contribution foncière sur la propriété non bâtie, mais un
même individu peut la payer dans plusieurs communes; il compte donc plusieurs
fois. De même, un propriétaire peut être imposé aux deux contributions
foncières, si sa maison est entourée de terrains non bâtis.
Il y a donc bien moins de 18 millions de
propriétaires en France. Il y en avait en effet 13 360 000 en 1972, dans les 35
933 communes où le cadastre a été rénové ( 87 millions de parcelles ). Cela
concerne 96 % du territoire. On arrive à un peu moins de 14 millions en extrapolant. Il
s'agit bien d'une majorité. De plus, ceux qui ne sont pas propriétaires
aspirent à le devenir. Le problème est donc national. Tous les propriétaires ne
sont cependant pas intéressés au même chef, tant s'en faut.
Il y a ceux qui
sont propriétaires ou copropriétaires d'une habitation, avec un morceau de
terrain, qui escomptent le rester, qui aspirent à conserver leur patrimoine,
qui ne répugneraient peut-être pas à le vendre un bon prix mais ne seront
jamais, en tout état de cause, concernés par les mesures prises à l'occasion de
l'établissement des P.O.S. ( plans d'occupation des sols ); même si ces mesures
ne leur apportent pas de plus-values autant inattendues qu'énormes, ils n'en
souffrent pas psychologiquement.
Il y a ceux qui cultivent des terres et entendent continuer à le faire, dans la sécurité malgré les risques et les fluctuations des marchés. Ils ne souhaitent pas contribuer, par leur comportement, à l'étalement urbain. ( Cf.[1999-07-02---C-DE-L-ETALEMENT-URBAIN])
II y a ceux, enfin,
qui possèdent des terres en des lieux reculés où ne se posent pas — ou pas
encore tout au moins — de problèmes urgents d'aménagement.
Il reste donc tous ceux qui possèdent des terrains
non bâtis et qui se trouvent aux confluents des deux sociétés qui constituent
le France: la
France urbaine des villes, des littoraux, des grands itinéraires ou foyers
économiques ou touristiques, et la France rurale de toujours. Ils
tiennent, dans la plupart des cas, à émarger à l'enrichissement général.
Combien sont-ils, dans ces 5.342 communes concernées
par les plans d'occupation des sols dans les « territoires brûlants », à
posséder des terres non bâties ? Un peu plus d'un million, vraisemblablement.
Et dans la France entière, leur nombre ne doit pas excéder deux millions.
Aussi nombreux qu'ils soient, ils ne constituent qu'une minorité
qui détient une bonne part de la physionomie future de 25 % du territoire
national.
Leurs intérêts, compréhensibles ou évidents, ne doivent pas
primer ceux de la collectivité d'autant que toute mesure par son inévitable
généralité, s'appliquerait aussi à ceux qui ne demandent rien et n'ont aucune
raison de le faire. Evitons, en arrosant une fleur, d'arroser le jardin.
La
revendication foncière
Elle est assez facile à exprimer et résulte très
directement des nécessités de l'aménagement. Aménager, c'est discriminer, c'est différencier,
c'est modeler l'espace créé par les établissements humains, c'est éviter que 25
% du territoire deviennent, au terme d'une génération, une vaste banlieue
barricadée derrière ses clôtures. AMENAGER C'EST
DONC DISTRIBUER DES DROITS DIFFERENTS.
[
Certains m’ont reproché cette conception redistributive du droit de construire ( Cf. #1981-00-00---E#) mais s’ils ont juridiquement raison
ils sont bien obligés de reconnaître que toute politique d’aménagement, sans le
dire ou en le disant, consiste en cela. AG.06-11-1999 ]
Pour les uns,
l'aménagement est une providence qui apporte l'enrichissement dans la mesure où
le terrain urbain, quelle que soit son abondance, vaut toujours bien plus cher
que le terrain qui n'a pas cette qualité.
Pour les
autres, l'aménagement est une sorte de calamité puisqu'ils ne percevront pas la
plus-value qu'apporte l'urbanisation
Dans la réalité, les uns et les autres sont
quelquefois plus partagés. Qui refuse ici l'urbanisation, au nom de sa
tranquillité, qui accepte avec joie l'absence d'urbanisation. Il faut dire
pourtant que cette acceptation reste assez rare de la part de ceux qui ne sont
pas des exploitants agricoles ou qui ne font pas partie du groupe restreint de
privilégiés qui jouissent d'un site sans vouloir le partager.
La
protection des sites, à ce dernier égard, dissimule souvent des égoïsmes qui se
parent des plumes de l'écologie ou de la qualité de la vie. Elle est souvent le
fait de ceux qui ne sont pas trop dans le besoin, car dans le cas contraire,
ils passent dans le camp de la revendication...
[ Cf. Ma théorie des « deux pulsions » souvent citée
à l’appui de cette affirmation. Se référer à #1100# § 2 ]
La revendication a trois mots d'ordre:
— Les Français
sont égaux, ils ont des droits égaux, injustes et intolérables sont les
discriminations entre propriétaires.
— Les propriétaires sont victimes d'un
appauvrissement sans cause
— Il faut procéder à des péréquations.
L'injustice est dénoncée, le préjudice affirmé,
l'indemnisation réclamée.
2. LES TROIS SOPHISMES
Ils sont redoutables et il faut les démonter dans
leurs ressorts les plus profonds, ce qui ne manque pas d'aboutir à certains
paradoxes inattendus.
Les paradoxes
de l'égalité
Tous les citoyens sont égaux en droit; tous les
propriétaires sont des citoyens; tous les propriétaires doivent être également
traités. C'est le premier sophisme auquel il faut rogner les ailes car il vole
très bien.
L'inégalité n'est acceptée qu'à la condition qu'une
distance, physique ou sociale, suffisante sépare ceux qui sont dans d'inégales
conditions. Ainsi,
les Français acceptent assez bien l'idée que les deux tiers du monde souffrent
un peu de la faim. A une échelle plus proche de nous, le paysan du
Limousin ne se révolte pas à l'idée que l'hectare qu'il possède ne vaille pas
300 millions de francs 1975, comme sur les Champs - Elysées.
Et cependant, tous les propriétaires étant égaux,
ils devraient tous pouvoir céder leur bien au prix de 30 000 F le m² puisque de
telles transactions se réalisent quelque part, de temps en temps. Cette thèse,
qui donne une valeur inattendue à l’hexagone ( 10 ), n'est soutenue
par personne; elle repose cependant sur la notion d'égalité.
(
10 ). 550000 km2 cela met la France à 16,5.1015 F. soit un milliard
six cent cinquante millions de milliards de francs. A 1 F le m² la France ne
vaut plus que 550 milliards de Francs. La thèse de l'égalité flatte aussi, dans
son subconscient l'orgueil national
Les esprits justes n'en demandent pas autant.
Ils combattent le fait qu'à quelques kilomètres ou quelques
décamètres près, deux terrains d'égale dimension puissent disposer de droits de
construire sensiblement différents.
II faut bien, cependant, qu'il en soit ainsi, sinon
de proche en proche, il faut aligner la densité de construction de tous les terrains,
sur la densité voisine la plus élevée. Il n'existe pas toujours de barrières
naturelles susceptibles d'arrêter, sans discussion, la contagion.
L'aménageur, devant les discriminations qu'on lui
reproche de produire, est fort gêné car on oppose à son raisonnement, fondé sur
des nécessités matérielles objectives — ménager des coupures, créer des
quartiers nouveaux résidentiels ou très urbains, protéger la nature, tenir
compte des équipements existants ou en cours de réalisation —, un raisonnement
fondé sur la déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Nous respectons profondément la Charte de 1789 mais
nous devons cependant bien admettre, sans attenter à la mémoire de ses auteurs,
qu'en l'écrivant, ils ne pensaient guère à l'aménagement des villes. Le Code de
l'Urbanisme est loin d'être parfait mais la déclaration de 1789, à cet égard,
l'est encore moins.
Juristes, les esprits justes, ignorent ou feignent
d'ignorer l'une des faces de la réalité.**
**
Le préjudice
qu'ils invoquent n'est qu'une illusion d'optique. Ils ignorent ou feignent
d'ignorer que le droit de bâtir — cette prérogative qu'on accroche un peu vite
à toute propriété foncière — comporte au fond de lui-même plusieurs dimensions
sociales.
Bâtir, c'est occuper un paysage qui appartient à
toute la collectivité.
Bâtir, c'est changer définitivement l'affectation du
sol, c'est une décision grave — comme toutes les décisions irréversibles.
Bâtir, c'est engager la collectivité publique à
fournir des équipements, tout de suite ou plus tard.
Bâtir, c'est valoriser à un tel point le bien
foncier qui reçoit la construction ( et ceux qui l'entourent) que c'est
l'exclure à tout jamais du marché des terres agricoles.
Le droit de propriété est-il une créance de
l'individu sur la Société ? La Société doit-elle obtempérer devant les caprices
des titulaires de ce droit, quels qu'en soient les coûts collectifs ? Cette
créance — au bénéfice de ceux qui possèdent — doit-elle être payée par tous et
notamment par ceux qui ne possèdent rien ?
Telles sont les vraies questions auxquelles doivent
répondre les tenants du principe d'égalité. A ces questions, ils ne répondent
pas.
L'impôt payé, par tous, doit permettre à
la collectivité d'apporter aux zones et terrains les plus propices à recevoir
l'urbanisation, les équipements nécessaires. L'impôt n'est pas fait pour payer
les conséquences d'initiatives privées désordonnées.
Tel est le fondement du pouvoir des
collectivités publiques de discriminer entre divers terrains. Si, ce faisant,
elles apportent à certains des avantages indus — ce qui est vrai —, on ne
saurait prétendre qu'elles enlèvent à d'autres une part quelconque d'une
prétendue plus-value qui leur reviendrait.
Réduit au juridique, le débat sur le droit de
propriété flotte vers la philosophie et plonge dans l'histoire. Il en
hypertrophie la dimension individuelle au détriment de ses dimensions sociales
qui en constituent pourtant l'essence véritablement utile.
Réduite au juridique, la discussion se concentre
inconsciemment sur le titulaire du droit au lieu de s'appliquer à l'espace
concret, physique, qui le compose, caractérisé par une diversité infinie.
Certes, j'admets que le citoyen ne comprenne pas
toujours ces nuances, que par instinct naturel, il soit un peu jaloux de son
voisin, mieux servi que lui-même et qu'il ne trouve rien d'autre à dire que “ ce n'est pas
juste !”.
Il est, en
revanche inquiétant de rencontrer d'éminents juristes qui tiennent le même raisonnement;
ils n'ont pas conscience que leur thèse assimile le droit de propriété au droit
à la santé des hommes; ils admettent implicitement que les désirs spontanés des
propriétaires peuvent être autant de décisions d'ordonnancement des dépenses
publiques, comme l'ordonnance d'un médecin engage la sécurité sociale et les
ressources financières collectives de notre Société.
Le droit à la santé n'a pas été inscrit dans la
déclaration de 1789. Le constituant de l'époque n'y a pas pensé. Faut-il lui
reprocher d'avoir failli ? Pas plus qu'il ne faut lui reprocher d'avoir voté
son article 17 ( 11 ). Il faut se réjouir,
aujourd'hui, que le droit à la santé existe comme il faut reprocher à nos
maîtres à penser du droit, d'entretenir l'idée que la propriété est un droit
absolu auquel la Société doit obéir.
( 11 ). Article
17: « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être
privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée l’exige
évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ».
Le
préjudice que subit le propriétaire, du fait de la loi urbaine, n’est, pour
toutes ces raisons, qu'une illusion. La propriété emporte aujourd'hui des
devoirs et des obligations sur lesquels un voile de silence lourd est toujours
maintenu. Nous en soulèverons un coin.
L'appauvrissement
sans cause
Cette expression est promise au succès. Adroitement,
elle inverse, au profit de la propriété, le concept “ d'enrichissement sans cause ” que la jurisprudence a
progressivement forgé à son détriment. On entendra beaucoup parler
d'appauvrissement sans cause à l'avenir et son usage fera le partage des
tenants des thèses en discussion.
Cet appauvrissement est — pour ceux qui y croient —
la conséquence directe des mesures prises par l'autorité publique et qui
limitent la densité de construction, en allant quelquefois jusqu'à la
supprimer.
Ces mesures — soutiennent les tenants de
l'appauvrissement — font baisser le prix des terrains mais ils ne disent pas
aussi ouvertement les choses car ce serait rendre un hommage direct à
l’efficacité des plans d'occupation des sols.
La réalité objective est un peu différente.
Le P.O.S. fait rarement baisser les prix des
terrains, cela peut arriver cependant, mais il faut fortement le vouloir,
pendant longtemps et sur une vaste étendue, pour l'obtenir. Localement, c'est
difficile et, en certains endroits, inopérant.
Il est bien plus exact de dire que le P.O.S. peut
empêcher le prix des terres de monter. Ainsi, la forêt protégée conservera son
prix de forêt ( aux environs de 10 à 15 000 F l'hectare ), la terre labourée
conservera le sien ( entre 10 000 et 30 000 F l'hectare suivant les régions ).
Et le second sophisme se révèle à nous.
Le P.O.S. n'entraîne pas un appauvrissement sans
cause, il prive
les propriétaires d'un enrichissement sans cause, ce qui ne rend pas
tout à fait le même son.
Dans la ville, il en va de même; là où la densité de
construction est égale à deux, les terrains valent plus cher que dans les zones
où elle n'est qu'égale à l'unité. Le propriétaire, dans le premier cas, est
enrichi par le plan; dans le second cas, son enrichissement éventuel est
moindre.
On ne peut vraiment parler d'appauvrissement que
lorsque la densité nouvelle est inférieure à l'ancienne puisqu'il y a tout lieu
de croire que les prix des terrains seront moins élevés, dans la plupart des
cas ( 12 ).
(
12 ). La réduction de la densité entraîne
généralement, lorsqu'elle est maintenue durablement une baisse de prix. Il ne
faut faire qu'une exception, à cette règle: dans les espaces particulièrement
convoités ( par exemple terrains du bord de mer ) tant que le terrain reste
constructible, les prix ne tendent pas à baisser mais la concurrence se fait
entre acquéreurs éventuels de plus en plus fortunés, qui existent toujours,
qu'ils soient
nationaux ou internationaux.
( Cf.[1974-10-23---H-LE-PARADOXE-FONCIER]).
Mais s'agit-il vraiment d'un appauvrissement ?
Et quand bien même c'en serait un, manque-t-il
vraiment de cause ?
Il faut poser ces trois questions.
Le droit de
réduire les densités
Un terrain urbain est un capital improductif dont la
valeur se matérialise à l'occasion des transactions. Les décisions successives
de la puissance publique peuvent modifier les termes de la transaction dans le
temps; c'est un risque auquel sont exposés tous les détenteurs de capital. Dans
le domaine bien connu du marché monétaire, la Banque de France élève ou abaisse
le taux de l'escompte, sans avertir personne et sans indemniser quiconque, et
pourtant, un point en plus, un point en moins ne sont pas, que je sache,
indifférents. De la même façon, l'Etat est amené à dévaluer ou réévaluer la
devise nationale, sans crier gare et sans verser à ceux qui ont mal calculé, la
différence qu'ils ont perdue. On ne voit pas pour quelle transcendante raison,
les décisions d'urbanisme, qui sont susceptibles de faire varier la valeur d'un
capital foncier, devraient donner lieu à des indemnisations.
Au demeurant, les décisions locales qui font baisser
les prix sont plutôt rares et ne méritent pas qu'on s'y attarde trop longtemps.
L'illusion de
l'appauvrissement
Ces décisions, s'il y en a, n'appauvrissent en
réalité personne car le capital foncier n'a pas, à proprement parler, de valeur
dans les patrimoines individuels puisqu'il ne produit rien. Il en a un, évalué
dans le bilan des personnes morales, mais chacun sait quelles incertitudes
pèsent sur le montant exact des “ immobilisations ”.
Dans les deux cas, la décision ne retire rien, ne
confisque rien au profit de la collectivité publique; elle n'entraîne aucun
transfert. Il n'y a donc préjudice ni matériel, ni direct, ni certain, et il
est un peu excessif de parler d'appauvrissement. Le seul fait qui est à
reconnaître est que, psychologiquement les personnes concernées peuvent y
perdre l'éventualité d'une plus-value.
Mais c'est un
véritable abus de mot que de prétendre que la décision qui protège les terres
agricoles, les forêts ou les paysages incultes, entraîne un appauvrissement;
ces terres valent, en elles-mêmes, fort peu —comparées aux valeurs des terrains
à bâtir —. La décision publique qui confirme leur affectation ne modifie pas, à
la baisse, leur prix et l'appauvrissement n'est plus, en l'occurrence, qu'une
illusion. Ce ne sont pas les plans d'occupation des sols qui ont fait tomber le
prix des vignobles dans le Bordelais.
Et la cause ?
Prétendre
enfin qu'il n'y a point de cause aux décisions qui protègent les espaces
naturels, c'est ignorer — ou plutôt feindre d'ignorer — l'impératif majeur que
nous avons essayé de définir dans le premier chapitre.
Prétendre tout autant que les décisions déplaisantes
à la propriété privée urbaine manquent de cause, c'est presque une provocation.
La cause, mais c'est bien la survie de notre
société, en ce qu'elle est aussi un espace dont la valeur collective est
écrasée par la valeur privée.
La cause ne doit pas — et ne peut pas — justifier
les moyens, en ce domaine comme dans bien d'autres, mais il est bien commode de
prétendre qu'il n'en existe pas cour éviter d'en discuter.
La propriété a certes subi l'évolution des villes
plus qu'elle ne l'a conduite, mais elle a tant bénéficié de cette évolution,
sans appuyer par son comportement les politiques d'urbanisme, qu'on peut
s'interroger sur ses revendications.
Le rêve des
péréquations
Il est tout naturel, quand on admet les deux
sophismes précédents, d'en venir au troisième: la péréquation. La boucle se referme
alors inexorablement. Un véritable noeud coulant.
Les propriétaires sont égaux mais on reconnaît fort bien
qu'il est impossible de leur donner à tous les mêmes droits; comme certains
vont être enrichis, d'autres “ spoliés ”, il faut mettre en place un mécanisme
de péréquation entre les deux catégories.
On en vient à ces conclusions en douceur. Les
arguments sont apparemment imparables et ils sont repris ici ou là, par tous
ceux qui, sous un drapeau collectif, ne défendent en fait que la propriété
privée, dans ce qu'elle a d'éventuellement lucratif.
Rares sont les échos discordants (
13 ).
( 13). A l'exception des
urbanistes qui s'en prennent, à tout bout de champ à la propriété privée sans
beaucoup de discernement, les prises de position publiques en faveur de
l'inconstructibilité des terres sont rarissimes. Par contre, chacun proscrit la
spéculation foncière sans dire un mot de
l'inconstructibilité comme si les deux situations n'avaient aucun rapport. L'inconstructibilité est un sujet tabou.
La péréquation
générale
Elle hante
l'esprit. Elle consiste à verser à tous ceux qui possèdent un bien foncier,
l'indemnité qui correspond au désagrément de posséder une terre
inconstructible.
Imaginons quelques hypothèses accessibles à
l'esprit, fondées sur l'idée que la plus grande partie de l'espace français
n'est pas constructible.
Si l'on fixe à 500 000 km² ( 90 % de l'espace
français ) la dimension de cet espace et la rente annuelle à verser aux
propriétaires de terrains, à 100 F par hectare et par an, il faut trouver
quelque part
50 000000 x 100 F = 5 milliards de francs par an ( 14 ).
( 14 ). Il est bon de
rappeler que la contribution foncière sur la propriété non bâtie a rapporté en
1971 1,9 milliard de francs et la vignette sur l'automobile 1,5 milliard en
frappant 14 millions de véhicules environ.
Or, verser une indemnité de 100 F par hectare, c'est
quelque chose de dérisoire; mais trouver 5 milliards, c'est quelque chose
d’important. Le budget de l'Etat est de 300 milliards par an. 5 milliards,
c'est 1,6 % du budget.
Qui oserait voter un impôt pareil!
On peut restreindre l'indemnisation aux seuls
territoires malheureusement couverts par un plan d'occupation des sols.
Les chiffres descendent alors d'un cran.
Il ne s'agit plus que de 100 000 km2 qui
doivent percevoir la rente — 5 fois moins. soit environ 1 milliard au même
tarif de 100 F par hectare.
Toutes les contribuables français verseraient à quelque
2 millions de propriétaires, l'indemnité correspondant au préjudice qui
consiste à posséder du sol au voisinage des centres urbains. A Saint-Tropez
comme à Ploubazlanec ou dans la plaine de Versailles.
L'idée, sous cette forme, prend encore plus de sel.
L'Etat, tout bien considéré, pourrait laisser ce
devoir aux communes, afin que le contribuable soit plus près de l'indemnisé. La
charge budgétaire n'en serait pas moindre et nous croyons savoir que les
communes ne manquent pas de dépenses plus urgentes à financer. Or, 100 F par
hectare et par an, c'est bien peu: 10 F pour mille m². Les propriétaires
soutiendront certainement que l'on se moque d'eux.
Les
péréquations au coup par coup
Le caractère assez peu raisonnable des péréquations générales fait germer d'autres solutions dans les esprits. Les interdictions de bâtir ne gênent que ceux qui veulent construire; il faut alors et il suffit de dédommager ceux à qui la puissance publique refuse l'autorisation. Il suffisait aussi d'y penser.
Regardons de plus près.
Un seul nombre à peu près certain est connu: il y a chaque année plus de 50 000 refus de permis de construire. Comment évaluer le dédommagement ? Pour le savoir, il convient de se livrer à des spéculations dont il ne faut retenir que certains ordres de grandeurs.
Chaque année, plus de 500 000 ( 15 ) permis de
construire sont accordés. 270 000 seulement correspondent à une construction de
surface de plancher; les autres concernent des aménagements divers qui ne
créent pas de planchers nouveaux ou supplémentaires.
( 15 ). L'ensemble des
chiffres sont arrondis
Ces 270 000 permis représentent 120 000 000 m² de
plancher.
Les 50 000 refus portent généralement sur des
projets créateurs de surface de plancher. On peut en déduire que les refus
correspondent à un peu moins d'un cinquième des surfaces de plancher
autorisées, soit environ 20 000 000 m2.
Les 270 000 permis
accordés concernent une superficie de terrain de 120 000 hectares. La densité
moyenne de toutes les constructions dépasse à peine 0,1:
Il en résulte que les 20 millions de m2
de plancher refusés concernent environ 20 000 hectares. Indemniser les refus,
c'est indemniser les propriétaires de ces 20 000 hectares ( ou 200 millions de
m2 ). Si on ne leur versait que 10 F par m2 de terrain,
il faudrait trouver 2 milliards.
Si on considère un bénéfice moyen sur le m² de
plancher construit de 100 F. le préjudice est aussi de 2 milliards. Mais le
bénéfice réalisé sur le m² de plancher construit est-il de 100 F ? Un refus
fait certainement perdre beaucoup plus.
Une seconde façon d'évaluer le préjudice est de
considérer que ces 50 000 refus concernent 50 000 maisons sur mille mètres
carrés de terrain. Les refus touchent alors 5 000 ha; à 10 F le m2
de terrain, le préjudice est de 500 millions. A 10 000 F de profit par maison,
il est aussi de 500 millions.
L'indemnisation au coup par coup, sur des
bases qui paraîtront dérisoires, coûterait donc entre 500 millions et 2
milliards par an à la collectivité.
Il est intéressant de rapprocher ces chiffres du produit de la
taxe locale d'équipement. En 1973, cette taxe a rapporté 600
millions de francs aux collectivités locales (plus de 50 millions au district
de la région parisienne). Cette taxe est bien loin de suffire aux besoins des
communes et nul ne pensera que le moment est venu de l'utiliser au
dédommagement de ceux qui n'ont pas pu construire.
On peut
inventer des systèmes pour éviter une avalanche de permis de construire, des
barrages pour endiguer la tentation de tirer quelque argent d'une terre qui
dort en ne se donnant que le mal de remplir une demande de permis de
construire. I1 est facile d'en imaginer, il n'en reste pas moins que 50 000
refus annuels restent un chiffre normal moyen ( 10 %). Ils coûteraient très
cher à la collectivité, pour un dédommagement qui paraîtra toujours insuffisant
à ceux qui ne peuvent pas vendre leur terrain à des prix urbains.
L'équité est le nom noble de la
« spéculation ». Ces chemins conduiraient tout droit à l'abstention;
on voit mal l'autorité qui signe le refus, signant du même coup le chèque — ou
plus exactement l'engagement de la dépense —. Autant dire tout net qu'on ne refusera jamais.
3. LA DIMENSION SOCIALE DU PROBLÈME
La péréquation existe déjà.
La contribution foncière sur la propriété non bâtie a
rapporté 1,8 milliard de francs en 1972. 9 millions de propriétaires environ
l'ont versée, ce qui représente un impôt moyen de l'ordre de 200 F. Appliqué
sur 52,7 millions d'hectares, l'impôt s'élève à moins de 36 F par hectare.
L'impôt qui frappe la possession d'un bien
immobilier non bâti est bien plus faible que celui qui frappe la possession ou
l'utilisation de biens mobiliers ( automobile ) tout autant répandus et d'une
valeur bien moindre.
On peut toujours prétendre que la propriété ne
devrait rien payer du tout, mais tout contribuable peut en dire autant et on ne
voit pas bien au nom de quoi, la propriété devrait être encore plus avantagée
fiscalement.
Néanmoins, les chiffres montrent ce que coûterait
une exonération pour les collectivités locales les moins fortunées.
II faut encore poser d'autres questions.
Si péréquation il y a, où trouver les ressources ?
Certains ont pensé à l'impôt sur les plus-values. I1
rapporte peut-être 200 millions par an. C'est donc à peu près rien, face au
problème.
Comment évaluer l'indemnité ?
Et par rapport à quelle référence convient-il de le
faire ?
S'agissant de payer le manque à gagner provenant
d'une interdiction de bâtir, la référence est mouvante; ce peut être le désir
du propriétaire, mais il n'est pas pensable de lui laisser fixer le montant de
la subvention. Il n'est pas plus sage de confier cette tâche au juge — quel
qu'il soit — car le juge a besoin d'une référence, qu'il ira rechercher, pour
être juste, dans les prix des terrains à bâtir. S'il la recherche ailleurs, il
ne trouvera rien, car le refus d'un permis de construire n'a jamais fait
baisser le prix d'une terre agricole ou rurale qui n'était que cela.
Et qui paiera l'indemnité ?
Le budget de l'Etat ? Le budget des communes ?
La Caisse de Péréquation, départementale, régionale,
nationale, alimentée par des impôts tout neufs ? Le rêve tourne au cauchemar.
L'Etat et les communes réunis ont déjà bien du mal à
affecter chaque année quelque 700 millions à leurs acquisitions foncières. I1
faudrait qu'ils en trouvent autant pour financer le fait qu'un terrain ne doit
pas être construit.
Et bien d'autres travaux sont à payer en ville,
avant qu'on ait le droit de songer à dédommager la possession.
Tous les raisonnements qui plaident les péréquations
sont fondés sur l'idée que la propriété doit recevoir, au prorata de sa surface
et de sa situation, une rétribution nationale au lieu de verser une
contribution au prorata de sa valeur ou de son revenu. C'est une étrange
inversion des rôles. C'est une perversion de l'esprit.
Le Budget social de la nation, qui décrit les
transferts de revenus au bénéfice de certaines catégories sociales moins
favorisées, est déjà important mais il ne suffit pas encore à combler les
inégalités sociales. Notre Société, urbaine ou pas, ne manque pas de tâches à
accomplir avant de se payer le luxe de verser une rente à ceux qui ont la
malchance d'être des possédants.
L'emploi d'un argent neuf est facile à trouver sans
chercher aussi loin.
Le
cadastre n'est pas un étalon de la misère. Avant de s'en servir à cette fin, il
faut compter ceux qui en sont exclus, ces exclus qui n'ont pas quelquefois un
simple pied à terre digne d'un être humain.
Et si certains d'entre eux sont des propriétaires,
la collectivité doit les aider sans accrocher son aide à la possession d'un
bien.
DEUXIEME PARTIE
UNE
PROPRIETE RENOVEE
CHAPITRE IV
LES
DIFFERENTS VISAGES
DE LA
PROPRIETE
Rénover la propriété privée c'est moins toucher à sa
nature qu'aux conditions de son usage, en ce qu'il peut avoir de collectif dans
ses incidences. Il est anormal que le propriétaire soit un ordonnateur
inconscient de dépenses publiques payées par toute la collectivité; par
beaucoup de non propriétaires. Que ceux qui parlent haut de justice méditent
cette vérité.
Dans sa nature, le droit actuel de propriété doit demeurer inviolable et
sacré et nul ne doit pouvoir en être privé sans utilité publique et sans une
juste et préalable indemnité. Les membres de notre société, à
quelque famille idéologique sérieuse qu'ils appartiennent, sont attachés à ces
principes historiques... La législation de l'expropriation, si sensible à nos
concitoyens, donne satisfaction dans l'ensemble; les aménagements qu’elle a
subis comme ceux qui lui seront apportés, éliminent peu à peu les anomalies,
peu importantes, par le nombre d'expropriés qu'elles concernent mais réelles
pour ceux qui en sont malheureusement l'objet. Au surplus, le contrôle vigilant
des Tribunaux de l’ordre administratif sur l'utilité publique ainsi que la
mansuétude fréquente du juge judiciaire dans l'évaluation des indemnités
limitent les abus éventuels des collectivités publiques, de la commune jusqu'à
l’Etat.
Par contre, dans son usage en vue de la construction,
le droit de propriété ne peut pas être laissé aux initiatives arbitraires de
ses titulaires. La législation actuelle de l'urbanisme n'est, quand on la
regarde de près, qu'une toile d'araignée qui tend ses fils autour de l'usage de
ce droit.
Cette toile, tissée depuis trente ans, est assez
cohérente malgré sa complexité. Les administrateurs étrangers en admirent la
diversité ainsi que les possibilités qu’elle apporte et ils s'étonnent
généralement qu'on n'obtienne pas avec elle de meilleurs résultats. C'est donc
qu'il y a comme un défaut quelque part. Il y en a même plus d'un.
Nous n'en
citerons que trois qui expliquent partiellement la situation.
Le
développement urbain a été brusque et a pris au dépourvu les responsables politiques,
passée la phase de reconstruction (1945-1954). II a fallu répondre aux besoins
en logement et aux exigences du développement industriel au détriment de l'aménagement de
l'espace. La prospérité des années 60 a transposé le désordre dans
beaucoup de territoires à vocation touristique.
La mise en
œuvre des politiques urbaines dépend de l'intervention coordonnée de multiples
moyens et de multiples autorités
On
cherche généralement en vain un chef d'orchestre. La complexité du problème
exige des études longues; leur caractère technique empêche qu'elles soient vite
comprises par le politique qui se méfie toujours un peu du technicien qui se
trompe d'ailleurs comme n'importe qui. Les solutions ne sont jamais immédiates
alors que les problèmes le sont. Le terrain n'est guère préparé pour les
interventions. Les élus reculent un peu devant des engagements à long terme.
Les moyens financiers sont lents à réunir même quand ils existent. L'initiative
privée se glisse dans les mailles pour tirer profit des tergiversations
publiques et beaucoup d'administrations souhaitent n'en faire qu'à leur tête.
Quant aux communes elles sont la plupart du temps, trop morcelées pour prendre
seules en main un destin qui les dépasse.
Le
troisième défaut procède des mentalités. Devant l'ampleur de la tâche, sa durée et sa
complexité, les autorités, quelles qu'elles soient, ont tendance à se réfugier
dans le secret. Et comment expliquer ce qu'on comprend à peine soi-même ? Que
d'aléas nouveaux risque-t-on d'introduire dans la décision ? Le temps c'est de l'argent
quand les emprunts sont contractés. Et combien d'intérêts légitimes ne va-t-on
pas réveiller ou inquiéter en s'engageant dans des actions d'information et de
concertation ?
La
France a connu et connaît depuis vingt ans cette situation dans laquelle la
propriété privée est à la fois présentée par les uns, comme la source unique de
nos maux et par les autres comme la victime d'une inquisition. Toutefois si le bilan
pouvait être dressé, chacun constaterait que la propriété privée s'en est
généralement tirée sans s'appauvrir. Nous n'en dirons pas plus à ce sujet.
Cet
enrichissement général nous laisserait indifférent — laissant à la fiscalité le
soin d'en marquer les bornes — s'il ne perturbait pas irréversiblement la vie
des villes et des campagnes ainsi que leur aménagement. Ségrégation sociale,
entassement, élimination des fonctions les moins rentables, gaspillage
d'espace, destruction des paysages, etc... tel est donc le cortège qui franchit
encore trop aisément les mailles du filet.
La rénovation de la propriété privée est
indissociable des réformes de la législation urbaine; elle doit reposer sur
deux valeurs qui nous sont moins coutumières que bien d'autres: la
responsabilité et la solidarité.
L'idée
de responsabilité, sous-jacente à la législation
française n'a pas été poussée dans ses dernières conséquences juridiques et
fiscales. Des progrès substantiels peuvent être accomplis quand on en creuse le
concept.
L'idée
de solidarité
est bien moins évidente à la lecture des codes et nous n'avancerons qu'en
l'introduisant un peu plus fréquemment dans notre droit qui reste très marqué
d'un individualisme profond.
La rénovation
de la propriété privée repose en second lieu sur une partition qui existe déjà
sans qu'on en ait exprimé explicitement l'existence, ni exploité les
virtualités fécondes: la propriété urbaine et la propriété rurale.
Enfin, cette rénovation, pour applicable à toute la
République qu'elle soit, ne prendra tout son sens et son utilité que sur une
partie du territoire, celle-là que nous connaissons bien par les pressions
immobilières qui s'y manifestent, celle-là où se font les schémas directeurs et
les plans d'occupation des sols.
Le schéma
ci-dessous permettra de mieux suivre les raisonnements qui suivront. ( Cf. #1973-00-00---E#)
EFFETS JURIDIQUES ATTACHÉS A CES
FAMILLES DE PROPRIÉTÉS
1. La propriété urbaine
La
propriété urbaine actuelle ( zone U )
— Les terrains sont équipés ou en cours de l'être :
— Les terrains sont constructibles dans les conditions
fixées par le plan d'occupation des sols.
— Effets nouveaux.
La densité de construction y est plafonnée ( plafond
légal ).
Les transactions immobilières y sont surveillées par
la collectivité locale ( zone d'intervention foncière ).
La
propriété urbaine future ( Zone NA )
Les
constructions y sont provisoirement interdites,
La collectivité locale peut préparer l'avenir.
— soit en créant une zone d'aménagement différé
(contrôle des prix et acquisitions progressives),
— soit en constituant des réserves foncières.
LE PASSAGE A L'URBANISATION.
Il peut se faire par la voie volontaire: création de zones
d'aménagement concerté ( les équipements accompagnent l'urbanisation)
Il peut se
faire par la voie libérale: modification du plan d'occupation des sols partielle ( les
équipements nouveaux devraient précéder l'urbanisation). Dans ce cas, il faut
susciter l'initiative des propriétaires par la taxe urbaine sur les terrains non bâtis
( moyen nouveau ). En outre la transformation de la zone NA en zone U étend de
plein droit la zone d'intervention foncière ( moyen nouveaux ).
2. PROPRIETÉ
FONCIERE RURALE
La propriéte rurale
productive ( Zone NC )
— Les terrains ne peuvent accueillir que les
constructions liées à l'exploitation agricole (plan d'occupation des sols). Pas
de perturbations dans le marché des terres agricoles.
— Pas de zone d'aménagement différé ( Z.A.D.) mais intervention des SAFER.
— Concentration des aides économiques, sociales et
foncières aux agriculteurs.
— Sécurité durable du statut du sol.
La propriété rurale
improductive( Zone ND )
— Les terrains n'y sont pas constructibles, faute
d'équipements et il faut qu'ils le restent pour sauvegarder le paysage.
— Néanmoins pour atténuer les effets de la protection
un coefficient d'occupation du sol est fixé (0,005 soit 100 m² de plancher pour
deux hectares ).
— Ces possibilités de construire ne peuvent être
utilisées que dans les secteurs NDa ou
NDb etc…par
voie de transfert de coefficient d'occupation des sols ( moyen nouveau ).
— On évite
ainsi le gaspillage de l'espace; on économise sur les équipements nécessaires à
la desserte des hameaux ( NDa et NDb… ).
3. PROPRIÉTÉ URBAINE ET PROPRIETE RURALE
Paradoxalement cette séparation — cette dichotomie
dirait le chercheur— est une condition de l'unité dans l'aménagement de
l'espace. Si on
l'exclut, l'aménagement s'envase dans la confusion des banlieues qui n'en
finissent pas, dans le gaspillage des espaces naturels les plus précieux et les
plus convoités, tant par leur qualité que par leur situation.
La propriété
foncière urbaine.
C'est la propriété qui, par sa localisation
bénéficie ou bénéficiera des investissements publics, payés par les citoyens,
les usagers, actuels ou futurs, et bien moins que proportionnellement par les
propriétaires. Ces investissements sont destinés à satisfaire les besoins des
citadins. C'est la propriété cependant qui collecte les avantages des services
publics urbains, coûteux comme l'on sait, dans leur fonctionnement et payés eux
aussi par l'impôt ou le tarif.
Autant de privilèges emportent responsabilité.
La propriété
foncière rurale.
C'est la propriété qui, par sa localisation, ne
bénéficie pas directement des avantages qui s'attachent à la propriété urbaine
et qui n'a pas besoin d'en bénéficier pour assumer les fonctions qui sont les
siennes, en tant que bien foncier, même s'il est indispensable et juste que les
habitants qui les assurent disposent de services analogues à ceux des citadins.
Par contre, en tant que propriété rurale, elle
reçoit et mérite de recevoir des aides publiques pour assumer convenablement
ces fonctions. Ces aides appellent quelque solidarité tout autant qu'elles
témoignent de son existence.
Toute rénovation de la propriété repose
en définitive sur des définitions et délimitations meilleures de la propriété
urbaine et de la propriété rurale afin qu'à chacune d'elles puissent, bien plus
facilement qu'aujourd'hui, correspondre des obligations proportionnées aux
avantages ainsi que des avantages proportionnés aux fonctions.
Par un raisonnement plus vrai nous rejoignons les
idées de justice et d'équité. Est injuste en effet le système qui avantage trop
les uns même s'il ne nuit pas aux autres, car l'avantage des uns est obtenu au
détriment de la collectivité.
CHAPITRE V
LA
RESPONSABILITE DE LA PROPRIETE FONCIERE URBAINE
L’'idée de responsabilité doit
imprégner de plus en plus la possession d'une propriété urbaine. Cette responsabilité
ne peut être spontanément assumée par les propriétaires; les hommes sont ce qu'ils sont et
on ne peut fonder un aménagement meilleur sur l'espérance qu'ils changeront
d'eux-mêmes ou par l'effet du discours. Les intérêts sont sourds aux bonnes
paroles. II faut par conséquent renforcer ( ou créer) les mécanismes “
responsabilisateurs ” — mauvais mot qui évite une phrase. Ces mécanismes
doivent moins porter sur la nature du droit que sur ses modalités d'exercice et
limiter les conséquences irréparables des caprices fréquents des initiatives
privées.
II est très important de distinguer, dans la
propriété urbaine, deux familles qui posent des problèmes différents: la propriété urbaine actuelle et la
propriété urbaine future.
[ Cette notion de mécanismes
« responsabilisateurs » qui fait ici apparition est une notion qui
m’a toujours intrigué et occupé l’esprit. Elle me paraît essentielle au bon
fonctionnement des institutions pour compenser les faiblesses humaines. Je l’ai
développée plus complètement dans la question communale sous le terme de
mécanismes « autocorrecteurs ». ( Cf. #1978-09-01---H#). AG.
05-11-1999. ]
1. LA PROPRIÉTÉ URBAINE ACTUELLE: LES TERRAINS A
BATIR
On trouve d'abord les propriétés situées dans les zones urbaines.
Ce sont des terrains à bâtir. Leur constructibilité est certaine; elle est même
mesurable quand le plan d'occupation des sols est établi: c'est le coefficient
d'occupation du sol ( 1 ) qui la fournit. Cette
propriété vaut cher et sa valeur défie quelquefois la raison: 40 000 F le m2;
elle descend rarement au-dessous de 30 F le m², ce qui est supérieur, dans la
quasi-totalité des cas, à la valeur des terres rurales...
( 1 ). Le C.O.S. définit la
densité par un nombre. Un C.O.S. de 0,4 signifie que sur 1000 m2 on peut
édifier 0,4 x 1000 = 400 m2 de plancher.
S'il faut se résigner à ce que les terrains urbains
ne valent pas partout le même prix, il est de moins en moins tolérable que les
écarts de valeur donnent lieu à de profondes mutations que la ville subit,
souvent ignorante, presque toujours impuissante.
Dans les zones urbaines, définies par les plans
d'occupation des sols, la propriété privée doit non seulement respecter les
règles juridiques édictées par le plan mais encore accepter, en raison des
avantages exorbitants qu’elle reçoit, un contrôle constant et une limitation
absolue de sa constructibilité. Ces deux obligations conforteront d'ailleurs
les règles juridiques dont l'existence ne constitue pas nécessairement une
Garantie.
Deux nouvelles mesures s'imposent naturellement.
La zone
d'intervention foncière.
C'est tout simplement la zone urbaine (
2 ) — définie par les plans d'urbanisme anciens ou par les plans
d'occupation des sols. Dans cette zone particulièrement sensible la collectivité
locale doit savoir et pouvoir.
( 2 ). La loi portant
réforme de la politique foncière limite l'application de plein droit des
dispositions attachées aux zones d'intervention foncière dans les communes de
plus de 100 000 habitants, car l'intensité des phénomènes fonciers, au centre
des villes, dépend beaucoup de leur taille. Elle laisse aux autres communes la
possibilité d'instituer de pareille zone.
Elle doit savoir et les transactions qui s'y projettent
et les prix qui s'y pratiquent, afin d'être informée des mutations qui se
traduisent toujours par des changements sociaux au détriment des plus faibles —
qu'ils soient de simples habitants ou des gérants d'activités économiques.
Mais elle doit aussi pouvoir éventuellement se
substituer à l'acquéreur pressenti par le vendeur afin que le terrain ou le
bâtiment puisse recevoir une utilisation plus conforme aux finalités
collectives qu'elle lui assigne ( Logements sociaux; équipements publics,
espaces verts ). Armée d'un pouvoir nouveau, la collectivité locale n'a plus à
craindre la surprise. Encore lui faut-il quelques moyens pour acheter.
Le plafond
légal de densité. ( Cf.#1987-11-01---H#)
C'est l'un des objectifs de la seconde disposition
que de lui en procurer mais ce n'est pas le seul. Cette disposition plafonne la
densité de construction sur tout le territoire mais ne touchera effectivement
que les zones urbaines et encore qu'une partie d'entre elles, celle où les
phénomènes fonciers sont les plus délirants.
Son économie est assez simple à décrire.
La loi fixe un plafond au-delà duquel, la
construction — ou le droit de construire — ne s'exerce plus gratuitement. Le
constructeur doit verser le prix du terrain qu'il aurait dû avoir pour édifier
la superficie de plancher qui excède le plafond légal ( 3 ) La loi portant
réforme de la politique foncière limite l'application de plein droit des
dispositions attachées aux zones d'intervention foncière dans les communes de
plus de 100 000 habitants, car l'intensité des phénomènes fonciers au centre
des villes dépend beaucoup de leur taille. Elle laisse aux autres communes la
possibilité d'instituer de pareille zone.
( 3 ). Un
exemple permet de mieux comprendre.
Si le constructeur
dispose de 1000 m2 de terrain et peut construire 3000 m2 de plancher il doit
acquitter
— au plafond de 0,5 le prix de 6000 m2 de
terrain.
— au plafond de
1,0 le prix de 3000 m2 de terrain.
— au plafond de 1,5 le prix de 1500 m2
de terrain
A partir de ce principe, les modalités concrètes et
juridiques peuvent sensiblement varier; il appartient au Gouvernement puis au
Parlement d'en décider.
Une mesure
sélective.
Mais quel que soit le niveau auquel le législateur
l'arrêtera, ce plafond changera profondément les conditions de la décision
d'aménagement qui fixe, à l'occasion de l'établissement du plan d'occupation
des sols, la densité — le C.O.S. ( coefficient
d'occupation du sol ).
Fixé à 1,5, ce plafond n'aurait concerné en 1973,
que 600 hectares de terrain dans tout le pays, 2 600 permis de construire et 6
000 000 de m² de plancher ( 0,9 % des permis de construire) (
4 ).
( 4 ). Chiffres arrondis et
justes avec 10 % d'approximation.
Fixé à 1, il aurait concerné 1000 hectares environ,
4 300 permis de construire et 10 millions de m² de plancher (1,6 % des permis).
Fixé à 1/2 (ou
0,5) il aurait concerné 3 400 hectares, 13 000 permis de construire et 20000000
de m² de plancher (5,1 % des permis).
Ces chiffres montrent que, pour révolutionnaire et
radicale qu’elle soit, cette mesure est d'une amplitude géographique cantonnée
dans l'essentiel.
Mais c'est un essentiel déterminant pour l'avenir
des zones urbaines — de la ville profonde avec tous les mythes contagieux
qu'elle colporte à l'extérieur.
Une mesure
sanitaire
Cette limitation claire et résolue de
l'enrichissement indéfini des propriétés urbaines les plus favorisées par leur
situation, par les équipements, est une condition d'un urbanisme dépouillé de
tentations douteuses.
Cette limitation, dont la transgression éventuelle
est permise si le plan d'occupation des sols le permet, apporte à la
collectivité locale une ressource que, pour une fois, elle prend à ceux qui
bénéficient de la plus forte rente de situation tout en les obligeant à ne pas acheter les
terrains à n'importe quel prix.
En disposant ainsi, la loi apporte la clarté et la
moralité dans l'aménagement urbain, réputé pour ses iniquités et ses obscures
pratiques. Elle libère les élus locaux d'une obligation de choisir d'autant
plus délicate à assumer qu'ils manquent bien souvent de critères objectifs pour
le faire. Elle libère les services de l'Etat — et plus particulièrement les
techniciens — d'un rôle de conseiller, plus ou moins pressant, partagé entre la
crainte de laisser se commettre des erreurs et celle de trop s'ingérer dans les
affaires locales. Les exemples sont aussi fréquents que douloureux (
5 ).
( 5 ). On peut citer le cas
du plan d'occupation des sols du front de mer des Sables d'Olonne: le
coefficient d'occupation du sol a été initialement fixé à plus de 4 à la
demande pressante du Conseil municipal malgré les réticences nettes et écrites
des Services de l’Etat. Soumis à l'enquête publique ce fut un concert de
réclamations. Pour ces raisons la modification du plan d'occupation fut
ordonnée par le ministre.
Telle est bien cette loi qui libère sans asservir quiconque car, les terrains urbains auxquels s'applique effectivement une densité supérieure à l'unité — ou même à la moitié de l'unité — ne sont pas étendus et conserveront encore une rondelette valeur
I1 faut donc voir, dans ces réformes bien d'autres
finalités que celles qui viennent immédiatement à l'esprit: procurer des
ressources aux collectivités et réduire l'abusus de la propriété privée.
I1 faut y voir plutôt les prémisses d'un ordre
urbain nouveau, débarrassé des miasmes de la passion foncière, plus serein et
plus ferme, et moins sujet aux escalades immobilières bien connues.
La loi restitue les zones urbaines de la ville aux
communes qui pourront faire appel aux services de l'Etat sans craindre que
ceux-ci deviennent des procureurs envahissants.
2. LA
PROPRIETE URBAINE FUTURE.
Elle
se présente avec une tout autre physionomie. Il faut dire d'abord qu'en
l'absence de plan d'occupation des sols on ne sait pas trop où elle se trouve
et de
ce fait elle est partout et nulle part mais de préférence le long des voies et des tuyaux
ce qui n'est pas nécessairement excellent.
Par contre le plan d'occupation des sols en
délimitant les zones d'urbanisation future en les localisant au mieux (
6 ) —ce qui devrait être en principe une question technique
d'aménagement bien conçu et devient trop souvent une question politique au
mauvais sens du terme — permet de préparer l'extension, avec l'ampleur voulue
pour qu’elle ne déborde pas trop vite les prévisions.
( 6 ). En se fondant
notamment sur le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme.
Ces terrains,
peu ou pas équipés, attendent deux décisions publiques pour prendre une valeur
nouvelle.
La première
concerne leur équipement.
La seconde touche au droit qui s'y applique et qui,
correspondant à la situation des sols, empêche temporairement les
constructions.
Le droit nouveau, lorsqu'il est défini parce que les
équipements sont réalisés, confère aux terrains la qualité de terrains à bâtir
et on se trouve ramené à l'hypothèse précédente.
Un cercle
vicieux
La « propriété
urbaine future » devenue
propriété urbaine actuelle n'a plus qu'à percevoir les revenus — qui sont du
capital en l’occurrence — de l'investissement public auquel elle n'a pas
contribué.
Et qui plus est, elle peut le faire quand elle le
souhaite, à sa guise, et par conséquent ne rien faire du tout, stérilisant du
même coup des équipements publics ou contraignant la collectivité à recourir à
l'expropriation. Mais dans ce cas, la collectivité paiera le terrain bien plus
cher puisqu'il est à bâtir. Pour éviter ces paradoxes qui font douter de notre
raison, il faut que la collectivité acquière les terrains avant de les avoir
équipés et avant de leur avoir conféré la qualité juridique de terrains à
bâtir.
C'est bien ce qui se pratique, mais, pour des
raisons financières cela ne peut être pratiqué partout et en toute hypothèse il
n'est pas souhaitable ni justifié que tous les terrains urbains appartiennent à
la collectivité
Une politique d'acquisition foncière, de réserve
foncière est nécessaire aux endroits stratégiques; elle est utile aussi pour
que la collectivité locale soit présente sur le marché foncier et pèse sur les
transactions. Elle est indispensable pour répondre aux besoins que ne satisfont
pas les agents économiques privés (équipements collectifs, logements sociaux,
etc...). Elle ne peut cependant être généralisée car elle doit laisser leur
part à ces agents économiques. Encore faut-il qu'ils trouvent des terrains.
Mobiliser les
terrains utiles
Ils ont quelquefois bien du mal à en trouver car
l'offre de terrain n'est suscitée par aucun mécanisme et le système tout entier
conforte au contraire la thésaurisation des sols — la rétention. Plus ils sont
conservés plus ils prennent généralement de valeur.
Les agents économiques recherchent aussi les
terrains les moins chers et ils sont naturellement tentés d'aller les prendre
dans les zones naturelles non destinées à l'urbanisation et à se démener
ensuite, sous les prétextes les plus variés, pour obtenir la dérogation qui
leur permettra de construire — qu'il s'agisse de permis de construire, de
lotissement ou de zones d'aménagement concerté.
C'est ainsi qu'une législation cohérente,
appliquée avec intelligence se dissout dans la complicité objective de ceux qui
ne veulent pas encore vendre, de ceux qui sont prêts à vendre à n'importe quel
prix — quitte à s'apercevoir plus tard qu'ils se sont fait voler — et de ceux
qui veulent exercer leur métier.
Elle se dissout sous le regard impuissant de la
Puissance publique, dernier complice résigné, coupable d'empêcher sans offrir
de solutions d'échange. I1 faut un cœur de fer à tout le monde pour ne pas succomber.
C'est une qualité que ne confèrent pas les lois.
Elle se dissout, dans le mitage des sites naturels, dans
la perturbation des exploitations agricoles, et dans un coût plus élevé de
l'équipement et du fonctionnement urbains.
Le mécanisme
“ responsabilisateur ”
Le mal se diagnostique assez facilement. Il est dans
la propriété urbaine irresponsable.
La responsabilité consiste en l'occurrence à user
des droits que confère le plan d'occupation des sols sans attendre l'instant
d'une convenance personnelle indécise. Le terrain constructible est fait pour
être bâti ou vendu à un bâtisseur.
I1 manque donc dans notre droit — ou dans notre
fiscalité — le mécanisme qui déclenche l'une ou l'autre de ces initiatives sans
faire intervenir l'artillerie de l'expropriation.
En droit pénal,
ce mécanisme c'est l'astreinte ( 100 F par exemple, par jour de retard dans
l'inexécution de la peine infligée par le Tribunal ).
En droit foncier, le mécanisme ne peut être que
fiscal. L'idée
n'est pas nouvelle ( 7 ).
( 7 ). Elle a existé; c'était la
taxe de régularisation des valeurs foncières ( loi 63.1241 de décembre 1963 ).
Elle n'a pas été appliquée pour des raisons qu'il serait intéressant de
développer et qu'on peut résumer très simplement: Elle est venue trop tôt; elle
ne constituait pas un volet d'une politique d'ensemble car à l'époque il n'en
existait pas; ses modalités étaient discutables. La graine est tombée sur un
terrain stérile. Il n'en va plus de même à ce jour. Il existe aussi la mise en
demeure de construire mais c'est en quelque sorte une expropriation dissimulée.
Elle peut s'incarner dans un dispositif législatif
rudimentaire où la justesse est sacrifiée à la justice; où le produit fiscal
est sacrifié aux effets sur les comportements.
L'économie d'une taxe urbaine sur les propriétés non
bâties et susceptibles d'être bâties à la suite d'une modification du plan
d'occupation des sols qui transforme une zone d'urbanisation future en zone
urbaine se résume en quelques propositions que quiconque peut comprendre.
Principes
d'être taxe urbaine
Dès que la
modification du plan, qui transforme une zone d'urbanisation future en zone
urbaine est approuvée, la taxe s'applique aux nouveaux terrains à bâtir ainsi
définis, s'ils ne sont pas encore bâtis, comme c'est généralement le cas.
La valeur de ces terrains doit être forfaitairement
fixée par la loi à 30 F par exemple (avec un tel prix on est à peu près sûr
d'être au-dessous de la vérité et il ne devrait pas y avoir de récrimination
sur ce prix). C'est là qu'on sacrifie la justesse à la justice, car un tel prix n'est
pas exact mais cette inexactitude ne pénalise pas les propriétaires. Toutefois,
il faut admettre que la commune puisse fixer un prix supérieur dans des
conditions qui apportent toute garantie.
Le taux de cette taxe devrait être fixé de plein
droit à 1 % par la loi. La commune devrait pouvoir l'augmenter jusqu'à 5 % (
par exemple ).
Pour éviter des complications avec les quelques
terrains qui supportent une maison, la loi doit fixer que, dans ce cas, la taxe
ne s'applique pas aux 2 000 m2 qui entourent la maison.
Pour éviter que, les terrains une fois construits,
les habitants continuent à payer la taxe, il faut que la taxe cesse d'être
perçue lorsque le terrain est bâti.
Pour éviter que la construction d'une maison ou de
quelque chose d'insignifiant paralyse l'application de la taxe, il faut prévoir
que les constructions nouvelles, dont la densité est inférieure, par exemple à
60 % de celle que permet le plan d'occupation des sols, ne font pas cesser la
perception de la taxe.
Pour éviter que les espaces boisés à conserver dans
la zone ne soient abattus, il faut que la taxe ne s'y applique point, à la
condition que le plan d'occupation des sols les protège.
Pour éviter que les propriétaires ne fassent pas
l'objet d'une razzia, par les investisseurs à la recherche de terrain, la zone
d'intervention foncière, apporte à la collectivité locale le droit de regard
indispensable puisque justement le droit de préemption doit s'appliquer dès que
la zone urbaine est étendue.
Enfin pour éviter que des propriétaires impécunieux
— et il y en a — ne soient contraints de payer une taxe alors qu'ils ne
trouvent aucun acheteur une certaine faculté de délaissement à la collectivité
doit jouer à leur profit. Les modalités ici décrites peuvent faire l'objet de
multiples variantes suivant la force, plus ou moins grande, qu'il est envisagé
de donner au dispositif.
Une telle disposition apporte le complément qui fait
défaut dans les moyens d'action actuels.
Elle aurait des effets apparemment
paradoxaux: sa réussite se mesurerait à
son absence de recette, car si le propriétaire applique le plan
d'occupation des sols et construit il ne doit plus rien. Il ne faut donc pas
compter sur elle pour remonter les finances locales et l'erreur collective fut
souvent commise qui fut d'attendre des ressources substantielles d'un tel impôt
qui doit rester un impôt sur le comportement, sur les signes extérieurs de
l'irrespect de la législation urbaine.
Elle aurait un champ d'application géographique
limité: quelques milliers d'hectares par an — compte tenu de la capacité des
zones urbaines actuelles dans lesquelles l'impôt ne devrait pas s'appliquer car
il serait trop compliqué de trier les terrains non bâtis, peu bâtis, etc...
Elle laisse en paix la propriété rurale qu'il n'y a pas lieu de surimposer,
bien au contraire. Et ce fut la seconde erreur collective qui fut aussi commise
— intellectuellement en France, pratiquement au Danemark où une telle taxe
essuya l'échec — que de penser l'appliquer à tout le territoire de la commune
couverte par un plan d'occupation des sols. Erreur technique mais erreur
politique encore plus grave car, étendue à ce point-là, l'impôt n'a plus de
légitimité, alors que dans les zones qui deviennent urbaines et dont les
terrains décuplent en deux ans de faveur, il est une nécessité dont l'absence
est perçue comme une iniquité par ceux qui n'ont pas cette chance inouïe. C'est
un dernier point très important.
A ce stade du raisonnement, on comprend mieux le sens profond de l'idée de responsabilité.
L'idée
de solidarité
n'est pas absente pour autant, dans les trois dispositifs décrits pour la
propriété urbaine.
La collectivité
publique se substitue à la propriété privée lorsqu'une fin collective doit être
assumée par un terrain.
La collectivité prélève les avantages indus
qu'apportent à la propriété les hautes densités quand celles-ci sont
nécessaires à l'aménagement.
La collectivité astreint la propriété à utiliser les
droits que lui confère le plan d'occupation des sols quand la passivité rend
inutiles des investissements publics et conduit au désordre urbain.
La collectivité peut parallèlement engager une
politique d'acquisition foncière sur les points stratégiques de
l'agglomération.
C'est une autre façon de définir le droit de
propriété qui respecte son essence et la tradition libérale de notre société.
C'est une autre manière de regarder la terre, ce
bien que nous aimons au point d'oublier qu'il ne vaut rien quand un courant de
vie sociale ne l'irrigue pas.
CHAPITRE VI
LA PROPRIETE FONCIERE
RURALE
Pas plus que la propriété urbaine, elle n'est homogène; elle est tout aussi complexe mais on peut la présenter en deux embranchements simplistes, suffisants cependant pour établir le droit bien que les critères n'aient rien de juridique ( 8 ).
Il y a la propriété foncière qui produit des revenus et celle qui ne produit rien.
( 8 ). C'est ce
qui explique assez bien la myopie de certains juristes, prisonniers d'un
horizon limité à
l'article 552 du Code Civil.
1. LA
PROPRIETE RURALE PRODUCTIVE.
Cette propriété rurale est le support d'une
exploitation qui tire ses revenus du sol ou du sous-sol. Quand les revenus sont
élevés, la terre est exploitée; quand ils le sont moins, la terre conserve
néanmoins un potentiel productif qui peut renaître, en d'autres mains ou à la
suite d'une meilleure conjoncture économique.
Il ne faut pas trop entrer dans les détails et dire
seulement que l'agriculture représente certainement 86 % de la production de la
terre rurale. Elle se trouve au cœur du sujet et c'est à elle que nous nous en
tiendrons.
L'agriculture présente à notre société — mais à
toutes les sociétés aussi, ne l'oublions jamais — des problèmes multiples qu'il
faut réduire ici à leur plus simple expression. Ils
prennent au moins trois aspects:
—un aspect économique,
—un aspect social,
—un aspect foncier.
L'aspect
économique des problèmes agricoles.
Les denrées et les productions animales se vendent
sur un marché local, national, européen, planétaire, à des cours qui défient
les prévisions économiques. L'investissement agricole, lui, coûte un prix
certain: il est très lourd. Quant aux agriculteurs, ils exigent la parité entre
leurs revenus et les revenus des autres branches d'activités
De telles conditions de base appellent
nécessairement l'intervention de l'Etat, dont les modalités se décident
aujourd'hui au sein des institutions européennes.
L'agriculture bénéficie donc d'aides économiques
publiques complexes, dont les formes sont très variées — exonérations fiscales,
soutien des prix, prêts à taux d'intérêt privilégié. etc..
L'agriculture bénéficie d'une certaine solidarité
nationale, voire européenne. Le montant des aides est connu ( 9 )
mais leur principe est bien plus important que leur quantum, à ce stade
du raisonnement. Leur finalité profonde est la sauvegarde d'une capacité de
production, qui contribue à l'indépendance alimentaire de la nation et qui lui
rapporte aussi des devises
Les aides
sociales à l'agriculture.
Le monde agricole est du point de vue humain en
mutation depuis trente ans. L'exode rural, le vieillissement des exploitants,
la difficulté de vivre dans un monde qui parait inférieur, culturellement
parlant, à celui des villes, les contraintes exceptionnelles de certaines
activités agricoles, etc... toutes ces raisons et bien d'autres rendent
légitime une aide de l'Etat qui évite la dégénérescence interne de la
profession par l'évasion des meilleurs de ses actifs.
A cet égard, le monde agricole comme d'autres mondes
de notre Société, bénéficie des transferts sociaux, à savoir de ressources
nationales prélevées sur les activités les plus productives, par l'impôt ou par
la législation sociale, et reversées à certaines catégories sociales moins
favorisées (personnes âgées; enfants, par exemple) par le sort.
Dans ce domaine, la solidarité ( 10 ) se manifeste
encore et elle se produit au plan national et, à un degré moindre que pour
l'économie, européen.
(
10 ). 4,9 milliards en 1965; 9,1 milliards en 1970; 11,5 milliards en 1972. Le
montant cité n'a cependant de signification que par rapport à l'ensemble des
transferts sociaux opérés chaque année.
Les aspects
fonciers du problème agricole.
Ces aspects-là sont bien plus proches de la
propriété.
L'exploitation agricole est faite de terres, dont la
structure n'est pas toujours parfaite dont l'équipement est à entretenir ou à
développer, dont le régime juridique ( fermage, métayage, faire valoir direct )
n'est pas sans influence sur les comportements, dont le maintien en culture est
très lié à une sécurité juridique durable, tout problème économique (
rentabilité des cultures ) et social ( vieillissement des hommes ) étant
supposé résolu.
L'AGRICULTURE DOIT CONSERVER SES LOIS
ECONOMIQUES.
La politique du remembrement rural apporte une
meilleure rentabilité aux exploitations. Elle est financée par l'Etat. Il faut
souligner l'action stratégique et tactique des Sociétés d'aménagement foncier
et d'établissement rural ( S.A.F.E.R.) qui chaque année
achètent, par voie de préemption des terres agricoles mises en vente ( plus de
78 000 hectares en 1973 ) et les restituent progressivement aux exploitants qui
veulent s'installer, se réinstaller ou se développer. Les équipements ruraux (
irrigation, électrification, bâtiments d'exploitation ) sont aussi aidés par
l'Etat ( 11 ). Il y a bien d'autres moyens d'action foncière en milieu
rural; ils contribuent, chacun à sa façon, à la rénovation et au renforcement
des structures.
( 11 ). Le budget de l'équipement
agricole et rural était de 2,2 milliards en 1974. En outre s'ajoutent 2,5
milliards de bonifications d'intérêts, destinés à recuire le taux des prêts du
Crédit Agricole.
Tous ces efforts n'ont pas été vains puisque la
taille moyenne des exploitations a progressé de 3 hectares entre 1963 et 1970 (
18,8 hectares contre 15,9 ).
Enfin le plan d'occupation des sols, là où il en faut
un et où l'agriculture doit être maintenue —quelquefois malgré le sentiment des
agriculteurs actuels — apporte la garantie que des interventions intempestives,
autant publiques que privées, ne viendront pas ruiner des années
d'investissement, pour ne citer que les aspects économiques de ces intrusions.
Le schéma
directeur
apporte aussi un engagement solennel de respecter la destination rurale des
terres ainsi qu'une limitation sérieuse à la divagation de l'urbanisation et
des équipements. ( Cf. #1977-10-01---H#et
#1977-11-23---H# )
C'est cette garantie, parce qu'elle se traduit en définitive
par l'interdiction de construire tout ce qui n'est pas nécessaire à
l'exploitation agricole, qui est l'objet de la contestation.,
Il ne faut pas que l'application aveugle de la
législation urbaine, puissante et brutale par essence, vienne étouffer les
mécanismes plus subtils de la législation rurale.
Or
il en est ainsi, si l'établissement d'un plan d'occupation des sols donne lieu à la fixation de
possibilités de construire sur des terres agricoles, fût-ce en y prévoyant
l'application des transferts de coefficient d'occupation des sols. Pourvue de
droits — même fictifs — la propriété surévaluée sera plus difficile à vendre
sur le marché des terres agricoles. Les Sociétés d'aménagement foncier et
d'établissement rural ( S.A.F.E.R ) auront plus de mal à acheter les terrains
par voie de préemption, le remembrement fera l'objet de discussions encore plus
âpres et dévoyées par l'attribut magique de la constructibilité
De même, les immenses zones d'aménagement différé ( Z.A.D ) viennent casser le rythme des échanges et
concurrencer les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural ( S.A.F.E.R.).
On ne peut à la fois défendre l'agriculture et
demander qu'on applique à l'espace agricole des lois qui viennent en miner les
fondements.
Les dispositions du plan d'occupation des sols
applicables aux terres de culture doivent interdire les constructions à
l'exception de celles qui sont indispensables au fonctionnement de l'activité
agricole. S'il en est autrement c'est la mort de notre agriculture sur 20 % du
territoire national, en moins d'une génération.
De même la dimension des zones d'aménagement différé ( Z.A.D.) doit être revue chaque fois que le plan d'occupation des sols apporte la sécurité en écartant les transactions spéculatives urbaines. ( Cf. #1975-09-29---E#)
Il ne faut pas avoir une vision juridique du monde mais celle d'un monde dans lequel le droit vient au secours des finalités de notre Société au lieu de les trahir, comme certains, sans le vouloir, nous invitent à le faire. ( Cf. #1998-04-03-0-H#pour ce qui concerne les deux finalités du droit )
Elle doit
conserver ses lois naturelles.
L'économie agraire emporte avec elle des nuisances
incompatibles quelquefois avec le voisinage urbain, la résidence secondaire.
Ces nuisances peuvent être réduites et les agriculteurs seraient les premiers à
en bénéficier mais on ne peut leur demander d'en acquitter le prix pour
satisfaire à l'odorat délicat, ou à l'ouïe sensible d'un citadin, égaré dans
des campagnes, en mal de pureté et de silence.
L'économie agraire, ne doit pas non plus être
réorganisée dans ses superstructures — barrières, clôtures ( 12 ) — parce qu'elle
doit faire face à un repeuplement intempestif et passager. L'économie agraire
ne doit pas subir les conséquences imprévues des pratiques urbaines importées
en son sein qui ne les attend pas. Elle ne peut et ne doit assumer le coût de
cette importation.
( 12 ). 32 % de parcelles
non bâties sont clôturées dans le pays.
Les usages locaux ne devraient-ils pas être
respectés par ceux qui viennent s'installer à la campagne ?
Le plan d'occupation des sols — mais s'ils
n'existait pas il faudrait l'inventer, car il serait intolérable que tout
l'échafaudage que nous avons décrit, économique, social et foncier, tout cet
ouvrage patient et si péniblement acquis soit rongé, dilapidé, détruit par la prolifération
urbaine! — est nécessaire.
Il apporte dans les orientations déterminées par le schéma directeur ou par le plan d'aménagement rural, s'il en existe un, le concours de ses pouvoirs de police. ( Cf. #1974-04-12---H#)
En effet, la campagne ou l'espace rural ( 13
) ne sont pas un espace vide et son aménagement est une condition du
maintien des populations, de la prospérité économique et bien souvent de la
conservation du paysage. Cet aménagement ne doit pas dépendre des seuls
investissements mais d'une organisation volontaire des activités, des services
et des commodités réclamés par les ruraux, qui fasse échec aux déterminismes
naturels dont on connaît les résultats.
( 13 ). Voir “ L'ESPACE RURAL ” — par le
Révérend Père de Farcy. Collection Que sais-je ? — P.U.F. 1974, n° 1585. Ce
petit ouvrage apporte sur l'espace rural les éléments qu'il faut connaître pour
en saisir la richesse, la diversité, les problèmes et la fonction contemporaine
de la ruralité
Dans ce domaine bien difficile, le plan
d'aménagement rural apporte une concertation, un contenu, des orientations et
des espérances susceptibles de mieux faire comprendre et accepter les
impératifs de l'aménagement de l'espace. Il peut, — et il faut souhaiter qu'il
y parvienne — rendre aux campagnes une meilleure compétitivité par rapport aux
villes.
Le risque — car il y en a toujours — est dans
l'absence de coordination des politiques d'aménagement. Il est aussi dans les visions simplistes qui
tendent à opposer la ville au milieu rural. Les villes apportent la puissance à
un pays. La campagne lui donne une capacité de résister. Les deux peuvent
s'aider.
Le problème est vaste et ne saurait être réduit à une affaire de droit. Une fois encore la vision juridique et civile des choses déforme la réalité et révèle son incapacité à prendre en considération l'évolution historique et son objet économique et social.
La propriété rurale productive a aussi des devoirs,
contrepartie normale de la solidarité; s'ils sont moins astreignants que ceux
de la propriété urbaine, ils n'en sont pas moins évidents. Son devoir essentiel
est de ne pas brader des décennies d'effort et de ne pas rendre inutiles des
dizaines de milliard d'investissements.
Nous ne sommes plus en 1804, tant dans les villes
que dans les campagnes. Ne touchons pas au Code Civil mais n'allons pas non plus
jusqu'à prétendre que nous portons atteinte à la “ propriété ” en empêchant de
gâcher ce que nous avons mis si longtemps -- et à quel prix — à faire vivre et
dont nous avons tellement besoin.
Sans doute n'est-ce pas toute la surface agricole
utile qui se trouve en question puisque — répétons-le — il ne s'agit que de 25
% du territoire national. Mais les villes se sont localisées au milieu des
meilleures terres et c'est un capital précieux qui est bien entamé. Mais
faut-il pour le sauvegarder, verser, en plus de tout ce que nous avons énuméré,
sans pouvoir malheureusement le chiffrer par tête d'habitant, une indemnité à
ceux qui ne peuvent pas vendre leur terrain comme terrain à bâtir ? Non, cette
indemnité manque totalement de fondement. On pourrait même dire qu'elle a été
versée depuis longtemps et qu'elle l'est encore. N'en rajoutons pas.
Le
juriste qui parcourt la distance séparant le Code Civil de 1804 du plan
d'occupation des sols de 1967, sans apercevoir les montagnes économiques et
sociales de l'histoire; qui compare deux articles de loi, l'un sur la page
gauche et l'autre sur la droite, écrits à 160 ans d'intervalle, qui remarque
quelques discordances; qui conclut que la loi récente est moins juste que
l'ancienne, ce juriste là ne contribue guère à l'éducation sociale de ses
contemporains.
2. LA
PROPRIETE RURALE IMPRODUCTIVE.
Rochers,
garrigues, maquis, landes, collines pelées, forêts rachitiques, montagnes
grandioses, golfes marécageux, sables des tombolos, vous ne produisez rien.
Vous ne rapportez rien. Nulle aide ne vient consoler ceux qui vous possèdent et
qui en oublient quelquefois leur bien tant il leur coûte peu d'impôt. C'est
donc un grand malheur, une calamité que d'avoir de pareils immeubles dans son
héritage. Heureux sont
ceux qui ne possèdent rien.
Comble
de la fatalité, il se trouve qu'en plus, certains de nos contemporains
attachent un grand prix à la conservation intacte de ces terres maudites. Car
elles sont souvent d'autant plus précieuses qu'elles constituent un merveilleux
paysage, d'autant plus collectives qu'elles sont à l'abandon, d'autant plus
intéressantes qu'on y trouve de petites fleurs et de petites bêtes qui
n'existent plus ailleurs.
Cette
propriété rurale improductive nous laisse circonspect.
Est-elle constructible ? Suivant le seul critère des
équipements elle l'est rarement. Peut-elle cependant le devenir ? Dans les
régions les plus touchées par les pressions immobilières, les capitaux privés
ne manquent pas qui sont prêts à payer tous les équipements qu'il faut, quitte
à laisser à la commune la charge inconnue de leur entretien et de leur
fonctionnement ultérieurs.
Mérite-t-elle
d'être urbanisée ? Certainement pas, si ce n'est que très partiellement.
Peut-elle être acquise par les collectivités ? Sans
aucun doute sur quatre ou cinq siècles, et à condition qu'on la paie au prix de
son dénuement.
Et voilà bien le point crucial sur lequel sautent, à
pieds joints, ceux qui prétendent que pour socialiser la nature, il faut en
verser le prix aux propriétaires fonciers. Ce prix serait-il dérisoire et
symbolique — 1 F le m² c'est le prix du rocher — qu'il ne pourrait être versé,
ni en indemnité, ni en acquisition puisqu'il s'agit bien de 50 000 km² dans la
plus basse des hypothèses: soit 50 000 000 000 F ou 50 milliards de francs.
( 14 ). Mais il ne faut
pas exclure les acquisitions publiques. C’est notamment l’objectif du
conservatoire du littoral dont le statut a été voté en première lecture par le
Sénat en décembre 1974, et adopté en avril 1975 par 1'Assernblée Nationale.
Il n'est point besoin d'être un membre de la Cour
des Comptes pour savoir que la Caisse qui procéderait aux indemnisations ou aux
compensations n'est qu'une rêverie gratuite.
Puisque
cette solution est exclue, que l'urbanisation l'est aussi si l’on veut
conserver quelques fenêtres ouvertes sur le paysage, il faut trouver pour cette
terre qui ne supporte pas de charge et n'a pas de devoir —sinon celui de rester
tranquille — quelques accommodements avec le ciel. On en voit deux:
UNE INCORPORATION LENTE DANS LES DOMAINES PUBLICS.
Son incorporation progressive dans le domaine public
des collectivités à l'occasion des successions, les héritiers payant en terre
les droits de succession qu'ils doivent à l'Etat, n'est pas à écarter. C'est
une perte de ressource négligeable pour le budget ( 15 ). C'est mettre fin
au délicat problème de trésorerie que rencontrent les héritiers et ça vaut bien
la remise d'un tableau de maître, la terre ne brûle, ni ne se vole. Le futur
conservatoire du littoral pourrait être l'attributaire des biens, dans les
départements côtiers.
( 15 ). Il y a eu 231 000 successions taxées
en 1971. Elles ont donné lieu à 1,5 milliard d'impôts. Le paiement en terrains
incultes de ces droits coûterait fort peu à l'Etat. Pour 15 millions de perte
de rentrées fiscales il pourrait incorporer 2 à 3000 hectares chaque année.
LE TRANSFERT DE COEFFICIENT D'OCCUPATION DU
SOL.
( Cf.[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN])
La
seconde est le transfert de coefficient d'occupation des sols.
La loi, dans ce domaine, n'apporte que des
changements limités. Au bénéfice des propriétés foncières appelées à demeurer
des sites ou des paysages naturels, elle peut édicter une disposition qui ne
manque pas d'intérêt mais dont l'usage, même le plus adroit, n'en fera jamais
une panacée.
On
retrouve à nouveau l'idée de solidarité, mais il s'agit alors de solidarité
privée. Les
espaces naturels en question sont compatibles en général avec un voisinage
humain mais il faut éviter qu'ils soient remplis, découpés, tronçonnés, lotis
et gaspillés. Il convient d'éviter que les quelques foyers d'urbanisation
légère qu'ils peuvent accueillir sans disparaître en tant qu'espaces naturels,
ne profitent qu'à ceux qui en possèdent l'emprise... Il faut enfin que les
petits villages à créer, ici ou là, soient bien localisés dans l'environnement
et par rapport aux équipements qu'il faudra prolonger ou renforcer pour les
desservir.
La technique dans son principe, reste élémentaire.
Si le site concerné a mille hectares de superficie et s'il est possible d'y
admettre deux hameaux de 250 maisons aux croisements de quelques chemins
ruraux, il suffit de fixer un coefficient d'occupation des sols égal à la
superficie de plancher des 500 maisons ( 50 000 m² ) divisée par la superficie
du site ( 1000 hectares ). Le coefficient d'occupation des sols est alors égal
à 5/1000. Il sera utilisable sur les 50 hectares où se feront éventuellement
les deux hameaux futurs. Il est faible mais il est cependant moins innocent
qu'il ne paraît.
Pour s'en persuader il faut consulter le prix des
maisons tranquilles édifiées dans la campagne, devant une nature intacte et
susceptible de le demeurer durablement — la vue imprenable — comme c'est le cas
dans cette hypothèse, puisque les terrains sont vidés, à l'entour du hameau, de
toute constructibilité.
Il
faut craindre plutôt qu'on reproche, au nom d'autres valeurs, aux transferts de
coefficients d'occupation des sols de créer de force des privilégiés. Les
propriétaires présents, à l'idée qu'ils ne pourront pas opérer suivant leur bon
plaisir, ne le reconnaîtront guère mais leurs enfants seront certainement d'un
autre avis.
L'espace naturel, dans les régions urbaines et
touristiques conservera toujours une immense valeur, en tant que tel; en tant
que tel il en prendra certainement, bien plus que la banlieue qui l'aurait
remplacé sans une application intelligente du plan d'occupation des sols et de
son mécanisme de transfert, quand il existera.
LA SOLIDARITE PRIVEE.
Il s'agit donc bien d'une solidarité
privée qui se retrouve
en définitive moins perdante qu'on pourrait le croire. L'obstacle sera moins
dans la perte de plus-value que dans la difficulté pour les uns de s'entendre
avec les autres. La puissance publique définit la règle qu'il revient aux
propriétaires d'appliquer, non pas seuls cette fois, mais
au moins deux par deux.
La
loi qui dit cela n'est pas une loi inique ni trompeuse. Elle ne promet pas la
lune. Elle remplace l'illusion par une perspective. Le choix est donc à faire
entre la ruine et le désordre ou le transfert.*
* [ Il semble qu’on ait plutôt
choisi le désordre dans la confusion juridique, les procès et les décisions
d’un douteuse probité, tout en légiférant à brides abattues ! AG.
06-11-1999 ].
La
protection de la nature inculte est à ce prix dans les espaces convoités.
CONCLUSION
UN ESPACE
RENDU
A CEUX QUI
L'AMENAGENT
Il faut
se demander si le droit de propriété ( yy )
n'est pas un droit tripartite qui appartient à la fois à l'Etat, aux Communes et
aux propriétaires. La part de chacun d'eux reste encore mal définie et ne
pourra sans doute jamais l'être en pourcentage. L'évolution du droit —
l'évolution profonde que reflètent seulement les codes et qu'on peut retrouver
en sondant les effets indirects plus que la lettre des textes — s'est faite
dans ce sens depuis 30 ans.
La
nature des choses commande ce partage.
(
yy). Il s'agit toujours de propriété foncière naturellement.
L'Etat, gardien et porteur d'intérêts supérieurs et extérieurs aux
intérêts locaux, interviendra toujours dans l'aménagement de
l'espace, comme il l'a toujours fait, sauf dans les périodes de déclin moral ( LL ). Les
grands équipements d'infrastructures sont de son ressort. Gestionnaire de
grands domaines ( forestiers ou militaires ) responsable de l'intégrité de
certains territoires précieux ( réserves naturelles, sites classés...),
comptable devant le pays et de plus en plus devant l'Europe, d'une production
agricole dont on n'apprécie pas toujours le rôle stratégique, l'Etat jette sur
l'espace un regard nécessairement différent de celui d'un édile et de celui
d'un propriétaire.
II a l'obligation d'intervenir, en ne comptant pas le temps en années mais en décennies, en ne mesurant pas l'espace en ares mais en kilomètres carrés; en ne comptant pas seulement les hommes mais les exploitations. Et cette intervention est légitime.
Les communes, malgré le handicap de leur
morcellement auquel elles ne souhaitent guère apparemment mettre fin en se
regroupant en unités plus vastes et plus puissantes face aux intérêts qu'elles
ont à gérer, ont, au même titre que l'Etat, la responsabilité directe de
l'aménagement de l'espace. Elles ont, devant les populations qui élisent leurs
représentants, le devoir d'organiser la ville, d'en maîtriser le développement
géographique et de fournir aux habitants les conditions d'une vie quotidienne,
agréable et humaine. Devant la propriété rurale, tentée par le démon de
l'urbanisation, elles sont certainement d'autant plus vulnérables qu'elles sont
petites et la présence de l'Etat, à leur côté peut les aider — quand la
pression immobilière devient intolérable à résister
C'est
pour ces deux raisons que l'aménagement de l'espace relève conjointement de
l'Etat et des communes, et que l'établissement des schémas directeurs et des
plan d'occupation des sols, les met ensemble, solidairement, dans l'obligation
d'agir et d'édicter pour le sol, les règles qui garantiront des vocations certaines
et durables.
Dans
ce travail d'Hercule, les deux sources de l'autorité,— celle qui vient d'en
haut, celle qui vient d'en bas — ont plus besoin l'une de l'autre que ne
laissent entendre certains contempteurs de nos institutions.
Mais il faut libérer l'Etat et les communes de cette
tutelle invisible qu'exerce la propriété privée sur la décision d'aménagement.
Supportable tant que la société n'évolue pas, elle ne l'est plus quant
l'évolution urbaine s'accélère et conduit au perpétuel changement.
L'encadrement de la propriété privée dans les
espaces brûlants relève de la même idée que l'encadrement du crédit, en période
d'inflation. Il peut être obtenu par la mise en place de dispositifs qui
s'appliquent d'autant plus efficacement qu'ils sont automatiques afin d'être,
dans toute la mesure du possible, soustraits aux influences passagères. Ceux
qui ont été présentés appartiennent à cette famille; ils sont en germe dans nos
institutions; il faut les faire vivre et c'est à ce prix que la décision
d'aménagement perdra quelque peu de ses conséquences terribles quand on la vit
de près.
C'est à ce prix que l'aménagement retrouvera un peu
de sa sérénité, que l'association des habitants à sa conception présentera
moins de difficulté, que les communes retrouveront une liberté qu'elles ont
perdue, moins au bénéfice de l'Etat qu'à celui de la propreté, que l'Etat
pourra limiter son intervention dans l'exercice du pouvoir urbain, au rôle de
conseiller technique et de gardien de la légalité. C'est ce qui se passe dans les
communes majeures qui ont appris à faire face à la totalité de leur destin mais
ces communes ne sont pas encore assez nombreuses.
Restituer l'espace urbain aux communes pour qu'elles
en fassent des villes heureuses et restituer l'espace naturel aux ruraux pour
qu'ils en maintiennent la richesse et les valeurs, ce n'est pas distinguer deux
types d'aménagement incompatibles mais confirmer l'unité profonde des actions
publiques sur l'espace.
Si notre Société, faute de discerner les maux qui
peuvent la saper et fascinée par la propriété privée, accepte que la ville
puisse bouleverser l'économie agraire, alors il ne faut rien changer. La
pratique actuelle consommera la catastrophe en trente ou quarante ans. ( MM )
( MM ). Le pense que cette prédiction s’est réalisée avec une « excellent
taux de réussite » dans presque tous les « espaces brûlants »,
la décentralisation de l’urbanisme ayant provoqué une rupture et un coup
d’accélérateur très efficaces en faveur d’un relâchement aléatoire du
contrôle de l’évolution spatiale de l’urbanisation, avec un retour indiscutable
à « l’urbanisation à l’emporte pièce » et au
« mitage ». Une partie de l’opinion l’a constaté et s’en est
émue en faisant légiférer sur les entrées de ville.
Si notre Société urbaine, indifférente au monde qui
l'entoure et qui n'est pas urbain, poursuit la colonisation de la campagne —
cet exode rural à l'envers, spéculatif et saisonnier — sans mettre un peu de
discipline dans l'usage du sol, en trente ou quarante ans nos descendants ne trouveront qu'un paysage de
clôtures. Nous en avons un avant-goût dans certaines régions.
Si
l'aménagement rural n'apporte pas dans les campagnes une égalité de services et
de conditions de vie et de travail compétitives par rapport à celles des
villes, il ne faut pas s'attendre à ce que les ruraux cessent de venir grossir
les rangs des citadins et à ce que la ville ne les réexpédie plus dans les
campagnes y retrouver une part de leur bonheur perdu.
La politique d'aménagement déborde largement le
statut de la propriété, mais cette politique qui se déploie depuis quinze ans
ne peut modifier rapidement le cours profond des choses. Il faut donc franchir la passe difficile sans trop lâcher sur
l'essentiel qui est aussi le plus définitif, la
physionomie du pays, et qui dépend pour une large part des prérogatives
qu'au fond de nous-mêmes, nous arrogeons à la propriété.
Encore faut-il que les vraies questions soient
posées, que le
débat sorte du juridique, perde son caractère abstrait, devienne
économique, géographique, technique, humain, écologique. Encore faut-il qu'on ne réduise pas
l'alternative à un Etat qui opprime le propriétaire, à une propriété
martyrisée, à des communes en tutelle.
[
C’est pourtant bien ce qu’on a fait par ignorance de la nature profonde des
choses et des êtres humains, avec la stupide assurance de ceux qui décident des
institutions en fonction de présupposés politiciens et d’un amour propre
insatisfait. AG. 06-11-1999 ]
La propriété privée est une liberté fondamentale, un
attribut potentiel ou actuel de tout citoyen; elle n'est pas pouvoir
d'urbaniser suivant le bon plaisir de celui qui la détient, quand
l'urbanisation qu'elle produit, fait ce que nous savons.
Cet ouvrage, dans son imperfection, n'a prétendu
poser que des questions qui ne se posent pas habituellement. Il n'ébranlera pas
ceux qui vivent encore en 1804, mais s'il éveillait quelques doutes en ceux qui
pensent au-delà de leurs clôtures, il n'aurait pas servi complètement à rien
Et nous conseillons au lecteur, curieux de mieux
connaître l'histoire de la propriété de relire “ Les caractères originaux de l'histoire
rurale française ” de Marc Bloch ( 18 ). Il y trouvera la
permanence et la coexistence de la propriété individuelle — conquise siècles
après siècles — et de la propriété collective, nécessité non moins
indispensable à la survie de la société. Depuis dix à quinze ans,
l'urbanisation et le développement économique agricole ont profondément
transformé le statut de la propriété. Ils ont exacerbé le sens de la possession
individuelle tout en rendant indispensables de nouvelles formes de solidarités.
C'est cet équilibre savant, propre aux sociétés libérales, qu'il importe de
retrouver. Il
n'est ni dans le droit souverain des propriétaires, ni dans l'omnipuissance de
la collectivité.
Antoine GIVAUDAN.
( 18 ). Les
caractères originaux de la France rurale. Marc Bloch. Librairie Armand
Collin. 1968
LA QUESTION FONCIERE
Réédition commentée et enrichie
Mon petit ouvrage intitulée « LA QUESTION FONCIERE », écrit en 1974-1975, n’a rien perdu de son actualité et les concepts qu’il a véhiculés conservent pour l’essentiel toute leur pertinence en 2002. J’aurais cependant mauvaise grâce à ne pas reconnaître que les perspectives souhaitées et attendues de quelques améliorations et d’une application conséquente du droit ont dans l’ensemble tourné court avant de s’évanouir.
Pour les commentaires,
il y a d’abord ce texte général et diverses notes introduites dans le texte
initial. On le reconnaît à leur typographie : Garamont 11, italique gras, bleu foncé.
Toutefois
j’ai jugé utile de rajouter ,en marron, une brève annotation à la suite de la
présentation « origine et
destination » qui précède tous les textes chronologiques
de l’ANTHOLOGIE afin de souligner la filiation de « l’écriture »
concernée avec « LA
QUESTION FONCIERE ».
1.
LA-PROPRIETE-CHAP-186 ( 1860
)
TABLE CHRONOLOGIQUE
2. ANNEXE N°8 DU TESTAMENT. NOTE –SUR LA
TAXE –D’URBANISATION ([1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION])
En rose fuschia :
les
identifiants analytiques et chronologiques des documents tirés de l’Anthologie.
de « l’Anthologie »
ESPACE INDIVIDU ET SOCIETE
(
25 OCTOBRE 1999 )
cliquer sur
puis sur [0002--$X----BW0WC$-TABLE-ANALYTIQUE]
puis sur CHAPITRE N°186. LA PROPRIETE. [1860--LA-PROPRIETE-CHAP-186]
LA PROPRIETE
e ne cache pas qu’à l’origine j’ai perçu la relation entre l’urbanisme et la propriété comme une relation antagoniste
entre deux conceptions à peu près inconciliables. Il y avait dans ce penchant,
l’influence indiscutable d’idéologies diverses et d’idées reçues, ( Cf. #1250# § 1 )
amplifiées par les difficultés concrètes du moment.
La manie du « doute systématique » et de comprendre par moi-même,
quitte à perdre du temps, à enfoncer des portes largement ouvertes depuis
longtemps et à redécouvrir tout seul des évidences de toujours, m’a rapidement
guéri des croyances en vigueur et des sornettes stigmatisées par de nombreux « bien pensants »,
chantres des « forces de progrès » ( avec
municipalisation du sol, spéculation foncière, efficacité supérieure de la
propriété publique etc... etc. On en a un dernier échantillon remarquablement
mensonger dans ( Cf. #1980-01-00---E#) et dans d’autres
sortes de littérature de même inspiration ( Cf. #1973-01-01---E#) ). Mes
yeux s’étaient ouverts depuis longtemps à ce moment-là et j’ai tenu à ma façon
à le faire savoir ( Cf.[1974-02-01---H-L-AGE-D-OR]).
Le droit de propriété est une réalité
irréductible, nécessaire à l’harmonie sociale, à l’efficacité
économique et au bonheur des individus. Il est dans la nature humaine « d’avoir plaisir à
détenir » ( 1 )
( 1 ). Les
ethnologues objecteront que dans les sociétés primitives de chasseurs
cueilleurs, la propriété n’existe pas. C’est une objection qui ne résiste pas,
au cas où on aurait la nostalgie de l’âge d’or et du bon sauvage. Il faut dire
simplement qu’elle n’existe pas encore,
qu’elle ne s’est pas encore manifestée sous la forme plus atomisée qu’elle
prend dés que la bride de certaines contraintes objectives se relâche. Elle
existe cependant d’une certaine manière dans le territoire de chasse, d’habitat
et de cueillette ou d’espace librement utilisable par la tribu. Tout être vivant
nidifie quelque part, seul ou en groupe, et défend son territoire en faisant la
guerre.
L’aménagement et l’urbanisme, pour autant qu’on reconnaisse cette
autre nécessité d’ordonner les choses de l’homme dans l’espace, ( Cf. [1000--POLYCODE] § 1 )
prennent inévitablement de front ce droit instinctif naturel de l’individu sur
une portion d’espace. La société, en s’arrogeant des droits sur l’espace, va
contrarier ceux des propriétaires qui souhaitent naturellement en disposer à
leur gré. Quels
fondements légitimes trouver à cette habitude d’intervenir sur ou contre des
penchants très incrustés dans la nature humaine ? ( Cf. #2000-03-01---H#). Il est préférable de ne pas trop s’interroger. Il s’agit plus
d’une conviction intellectuelle que d’une principe transcendant. ( Cf.#1100# )
J’en suis ainsi resté aux postulats « réalistes » CLAUDIUS- PETIT - SUDREAU ( Cf. #1950-00-00---E#et #1960-05-03---E# ) selon lesquels le désordre est mauvais. Postulats dont tout découle.
J’ai donc souvent raisonné comme si la primauté des prérogatives de
la collectivité publique sur celles des propriétaires aboutissait pratiquement
à ce que la consistance
juridique du potentiel de toute propriété foncière était attribuée
par cette collectivité. Doctrine commode pour l’action dont je me suis
bien gardé de soutenir la validité en tant que théorie juridique nouvelle ou
interprétation moderne ou moderniste des lois. On retrouve cette conception
attributive dans de nombreuses écritures et de nombreux discours.
M. LIET-VEAUX, professeur de droit et
défenseur sans équivoque du droit de propriété, a récusé, à juste titre, ce
point de vue qu’il attribuait à certains fonctionnaires de l’Etat.( Cf. #1981-00-00---E#Article non daté que j’avais conservé pour cette
raison notamment).
Si sur le
terrain juridique, sa thèse ne souffre aucune réserve, dans la vie économique
et administrative, le propriétaire attend bien d’un acte administratif ( le POS
par exemple ) de savoir quel potentiel de consistance juridique, la collectivité a
bien voulu lui concéder. .( Cf.[1979-11-14---H-LE-CERTIFICAT-D-URBANISME-UNE-INSTITUTION-INEVITABLE]). Et quelquefois, elle ne
lui concède rien du tout. C’est ce que j’appellerai ici la conception « réaliste »
du droit de propriété, celle qui correspond à la vie de tous les jours dans
notre société depuis l’idée d’aménager l’espace s’est imposée, c’est à dire
depuis peu de temps
La conception « juridique » de la propriété des
professeurs de droit et la réalité vécue ne coïncident donc pas. C’est une
première observation.
J’en ai tiré pour ma part, sous l’influence de mon premier entourage
qui, pourtant, ne théorisait pas sur ces questions, des conséquences non
innocentes. La conception « réaliste » de la consistance juridique du
droit de propriété conduisait directement à aggraver les devoirs de la collectivité
publique vis à vis des propriétaires. Devoir de clarté, d’objectivité, de loyauté,
de probité. Telle était ma conception du droit,
notamment quand il impose des contraintes contre nature. ( Cf. #1850# )
Quand le pouvoir doit faire régner L’egalite, la tâche n’est pas facile
mais l’objectif reste compréhensible même si on ne le partage pas.
Quand le pouvoir a
d’abord pour mission d’édicter des mesures discriminatoires, le but ne peut être atteint sans le renfort de
certaines valeurs morales destinées
à équilibrer l’arbitraire inhérent à l’exercice
effectif de cette fonction sociale contraire aux grands principes et au sens le
plus commun.
C’était de mon point de vue, un impératif catégorique, à cause de la
représentation strictement inverse que se font les gens de leurs droits de
propriétaires que, par ailleurs, on se plaît à vénérer sans rougir des
contradictions ( Cf. Pour la défense démagogique des petits propriétaires #1974-04-06---E# qui peuvent devenir du jour au lendemain des
« koulaks »
et être condamnés à l’extermination par millions par la famine comme
en Ukraine au début des années 30 ) . Ces grands défenseurs de la « démocratie
avancée » n’en éprouvent guère de remords car ce n’était peut-être
avec le recul qu’une « petite erreur » en n’oubliant jamais qu’elle
était destinée à faire le bonheur de l’homme, ce qui donne définitivement bonne
conscience.
Je n’ai jamais reproché à la « propriété » de vouloir
« faire » ou de résister à la contrainte que
l’aménagement lui imposait. Je ne lui ai jamais fait grief de « s’enrichir ». On ne trouve nulle
part trace d’anathème contre la spéculation foncière ( sauf peut être une fois
dans un moment d’emballement machinal d’une « écriture » datant du
début de ma carrière ). Le terme est rarement employé et jamais dans son
acception péjorative comme le commun des imbéciles et des programmes politiques
se plaisent si volontiers à l’évoquer.
Je n’ai reproché, avec constance, que deux choses à la
propriété ( ou à ceux qui parlaient en son nom ):
·
celle de demander des dédommagements pour les dispositions
restrictives,
·
et plus encore, celle de ne pas tirer parti .( la passivité ) de ses
prérogatives quand il lui en était abondamment prodigué. ( la constructibilité )
L’enrichissement qui
contribue à un ordre urbain plus harmonieux est légitime.
Il appartient donc à la collectivité publique, par la pertinence des
mesures qu’elle prend si la loi l’habilite à en prendre – réalisation
d’équipements et notamment attribution
concomitante si possible de constructibilité utilisable -- de veiller à ce que
le marché foncier soit convenablement alimenté. C’est un devoir supplémentaire
fort mal assumé dans notre pays par les collectivités locales. C’est un devoir qu’elles ignorent culturellement.
S’il y a « spéculation foncière », ( sauf dans les
lieux où se manifeste le « paradoxe foncier » ( Cf.[1974-10-23---H-LE-PARADOXE-FONCIER]), où
la collectivité publique n’en peut mais et devrait plutôt se réjouir de cette
rareté qui fait la réputation d’une contrée ), la principale et première
origine est toujours à rechercher dans la déficience chronique de la collectivité
publique. Mais ces lieux privilégiés restent, hélas !
quantitativement marginaux. Hélas car s’ils étaient surabondants ce serait le
signe d’un profusion d’espaces privilégiés et d’un haut niveau généralisé de
qualité. Qui pourrait s’en plaindre à part ceux qui ont réussi par la
médiocrité à chasser durablement la « spéculation » de leurs terres, sauf sur les
taudis, comme dans le département 93.
Il reste la « contrariété » irréductible infligée aux
propriétaires au nom de la « nature à sauvegarder » ou de quelques
dispositions plus ponctuelles ou linéaires répondant à une fonction ou à un
intérêt spécifique. Ces exigence sont aussi légitimes pour la société qu’inacceptables
pour les détenteurs des biens concernés.
C’est ainsi que deux grands principes également fondés vont se
heurter de front.
C’est l’irréductibilité de cette contradiction qui m’a fait admettre
avec faveur dès l’origine ( Cf. #1967-05-11---H#) la
fiction de la constructibilité transférable. Je crois qu’elle se défend très
bien à tous points de vue et j’en étendrais volontiers l’application si elle ne
tenait qu’à moi. ( Cf.[1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN]). C’est
loin d’être un point de vue très partagé ( Cf. Préface de M.Max QUERRIEN dans [ Cf. [1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE-ET-ENRICHISSEMENTS-REUNIS]-LA-QUESTION-FONCIERE] qui,
en 2000 n’avait pas changé
d’idée quand le hasard me permit de lui en reparler. AG. 31-01-2001 ) qui a valu à cette
idée de n’avoir aucun succès.
C’est au regard de cette « ligne », à la fois pratique et doctrinale plus
que juridique, que doivent se juger les politiques d’urbanisme présentés dans
les programmes électoraux comme dans l’espace local.
A lire et à voir, on est très loin du compte. Dans les programmes
idéologiques on lit à peu près n’importe quoi. ( Les sommets de l’absurdité et
de la contradiction démagogiques ont sans doute été atteints dans #1974-04-06---E# dans les engagements d’un candidat à l’élection
présidentielle). Dans la plupart des communes, le pouvoir punit ou réprime la
propriété, tout autant qu’il succombe à ses charmes ou à ses menaces (
électorales ). Qu’il soit faible, loyal ou autocratique, le pouvoir local ne
peut efficacement agir que s’il a intériorisé les exigences de l’aménagement et
se trouve en position de répandre l’idée de
la nature publique de la consistance juridique du droit de propriété. Cet
idée lui inflige des obligations. Le pouvoir doit également avoir pris son
parti d’un enrichissement raisonnable des propriétaires, c’est à dire d’un
enrichissement tempéré par une juste concurrence plus que par des mesures
administratives générales de contrôle des prix qui n’ont de sens et de portée
qu’à la condition de rester sélectives dans l’espace et le temps. ( Cf. #1986-08-00---H#). Pour le reste je ne vois rien de mieux que la
conception la plus classique. ( Cf.[1989-11-13---H-LA-PERMANENCE-IRREDUCTIBLE-DU-DROIT-DE-PROPRIETE]).
Je me suis toujours souvenu des observations de M. LIET VEAUX, lors
de mon premier colloque public sur la loi d’orientation foncière, en 1967, ( en
novembre 1966 je crois, à la Maison des Arts et Métiers ). Elles avaient trait
aux associations foncières urbaines qui allaient faire leur apparition dans le
droit. Il reprochait au texte de ne pas prévoir une procédure de création des
AFU autorisées précédée d’une consultation des propriétaires afin que
l’éventualité de créer entre eux une AFU libre leur soit ouverte. Cette
remarque n’était pas fondée car le texte l’avait prévue mais m’avait marqué.
Cette réflexion de bon sens m’a souvent fait réfléchir car, avec les
AFU autorisées, on a inventé une sorte d’expropriation par voisins majoritaires
interposés.
Malgré ma conception, pourtant interventionniste en matière foncière,
j’ai toujours eu le sentiment qu’on avait franchi une ligne virtuelle interdite
sans pour autant considérer qu’il fallait y renoncer.
De même je regrette de ne pas avoir été plutôt alerté sur l’embarras ou
l’inaptitude des collectivités publiques à devenir agent immobilier
en acquérant des terrains en vue de les revendre à n’importe qui. L’époque (
65-66 ) empêchait qu’on se pose trop de questions à ce sujet.
J’ai perçu les vraies vertus de la propriété privée, lors de mon
premier voyage en Russie en 1970. La propriété publique apportait dans ce pays
des avantages apparents et certains en amont, au stade de la conception et de
la localisation des grandes infrastructures, puisqu’il n’y avait pas, semble-t-il,
à exproprier. Pour le reste, le système était opaque et coupé de l’économie et
de la société. On répondait toujours à la question que je posais : « Comment
attribuez-vous les logements ? » « Par tirage au sort,
nêma problèma !». Allez donc les croire quand on sait qu’il
était courant sous Staline, de dénoncer son voisin, comme ennemi de l’Etat,
pour prendre sa place... Les mœurs « progressistes » créent des
habitudes dont il est difficile de se débarrasser…
Je regrette que le droit de l’urbanisme n’ait pas paisiblement
évolué, dans la loi, dans les POS, les ZAC, les permis de construire, vers une
conception plus « solidariste », favorable à la « fraternité »
à laquelle j’ai rêvé au début des années 70. ( Cf.[1973-09-11---H-LIBERTE-EGALITE-FATERNITE])
Elle n’avait pourtant rien d‘antinomique avec notre régime politique
et ses principes économiques.
Sans
doute n’était-ce pas assez utopique ou stupide pour être pris au sérieux par
les « bien
pensants » susceptibles d’influencer le Pouvoir ou par le
Pouvoir lui-même toujours à l’affût de se faire remarquer par des mesures qui
frappent à côté des vraies difficultés? Le contenu du
projet de loi actuellement étudié par le Parlement ( Cf. #2000-00-00---E#), rapporté à ses intentions affichées, illustre parfaitement
cette forme d’indigence intellectuelle combinée à l’habitude des faux
semblants.
Pauvre France et pauvre
aménagement !
NOTE
SUR
LA TAXE D’URBANISATION
[
ANNexe N°8 du testament ]
( Cf. #1969-09-30-0-H# )
Antoine givaudan
( 30 SEPTEMBRE 1969 )
Origine et destination
Cette
note, qui fait partie de mon “ testament ” alors que je quittai la
direction pour aller en mobilité, était destinée à éviter qu’on ne se repose, comme
si de rien n’était, toutes sortes de questions, au cas où la fiscalité foncière
reviendrait sur le tapis.
J’avais peut-être
l’illusion de croire que ceux qui accèdent aux responsabilités s’intéressent à
ce qui s‘est fait avant eux .
Les études concrètes menées avec la Direction Générale des
Impôts avaient permis de bien cerner le sujet, mais leur conclusion
n’intéressait plus personne. L’idée même d’accrocher un “ grelot
fiscal ” au P.O.S. -- selon l’expression que j’ai entendue -- était
ouvertement écartée. J’en étais naturellement marri mais j’ai laissé ces
explications au cas où quelqu’un s’y intéresserait.
Cette « écriture » montre à la fois comment la nécessité d’une retouche de la fiscalité foncière s’imposait pour rendre plus cohérente la mise en œuvre de la législation de l‘urbanisme, ( § I ) et comment les difficultés ou objections pouvaient toutes être surmontées. C’est pourquoi on en retrouve l’idée dans « LA QUESTION FONCIERE ». ( Chapitre V § 1 )
NOTE
SUR
LA
TAXE D’URBANISATION
Le principe de cette taxe
d’urbanisation fut voté avec la loi d’orientation foncière, dans des conditions
qui méritent un rappel. M. PISANI, Ministre de l’Equipement
en 1966, dans la version initiale du projet de loi d’orientation foncière avait
proposé au gouvernement de l’époque -- c’était en 1966, M. POMPIDOU était Premier Ministre et M. DEBRé Ministre des Finances -- une
réforme générale de la fiscalité foncière, dont les modalités restaient
évidemment à préciser, car on ne change pas facilement un système fiscal, si
imparfait soit-il, sans y regarder à deux fois. Cette réforme fut
éliminée du projet. M. PISANI démissionna en avril 1967
et s’il n’eut pas la charge de défendre son projet de loi en tant que ministre,
il eut le loisir, en tant que député contestataire de la majorité, de déposer
quelques amendements fiscaux. Il ne fut d’ailleurs pas le seul. MM. FANTON, CLAUDIUS PETIT et d’autres encore en
firent autant. Après
diverses péripéties, le gouvernement concéda la taxe d’urbanisation.
La loi en délimita les contours.
Ils ne sont pas aussi indécis qu’il peut sembler au
premier abord. Quelques études furent entreprises par la suite afin d’en
préciser les modalités et une collaboration intelligente eut lieu entre la D.G.I. et la D.A.F.U.
Il faut regretter que des événements divers aient en quelque sorte perturbé ces
réflexions.
L’historique n’ira pas plus loin. Il n’est pas nécessaire d’être prophète pour
prédire que la prochaine loi de finance n’apportera pas le texte annoncé en
1967. On peut aussi douter de le voir un jour paraître. La présente note a deux objectifs
·le premier est de
laisser sur cette taxe quelques commentaires techniques précis, susceptibles de
servir,
·le second est de
montrer qu’à défaut d’action, il y a eu pensée, il y a même eu et il y a
encore, foi en un système foncier plus cohérent.
Au passage, on remarquera
que les difficultés techniques, pour sérieuses qu’elles soient, ne sont pas
insurmontables ; on remarquera aussi que toute politique foncière exige un
grand courage ;
et le courage est une vertu qui n’a jamais fait autant défaut dans notre
“ Société bloquée ”.
Ces objectifs sont, une fois
n’est pas coutume, d’une grande clarté. Si Monsieur A., propriétaire
d’un terrain non bâti mais bâtissable, de 2.000 m² qui vaut 200.000 F.,
est contraint de payer chaque année 2.000 F. d’impôts, Monsieur A. ne
gardera pas indéfiniment son terrain, il y construira pour le rentabiliser ou
il le vendra. Appliqué à tous les Messieurs A. qui thésaurisent --
involontairement ou non -- des terrains à bâtir, l’impôt rend intolérable la
thésaurisation. Sans doute le vendeur essayera-t-il de répercuter l’impôt sur
l’acheteur. Sans doute aussi, l’accroissement de l’offre aura-t-il quelque
effet sur les prix. D’un point de vue moins économique, l’application de
l’impôt permet d’orienter l’urbanisation vers les zones -- taxées -- où
elle est souhaitable et souhaitée. Au demeurant, l’impôt apporte quelques
ressources complémentaires aux collectivités mais là n’est pas son but
essentiel. On s’accorde généralement à reconnaître le bien fondé de cette thèse
bien connue maintenant. On s’accorde beaucoup moins lorsqu’il s’agit d’en
définir des modalités d’application. Enfin du point
de vue de l’équité la taxe frappe les terrains qui bénéficient de droits à
bâtir ; elle rend plus tolérables les interdictions de bâtir.
II. LES MODALITES D’APPLICATION DE LA TAXE D’URBANISATION
Les modalités d’application
d’une taxe quelconque sont généralement complexes. Une taxe foncière ne peut
échapper à une certaine complexité. Aussi les arguments tirés de
la complexité d’un système n’ont en eux-mêmes aucune valeur. Seule une
comparaison -- d’ailleurs empreinte de subjectivité-- entre cette complexité et
les effets susceptibles d’être obtenus en appliquant la taxe, présente un
intérêt. Cette comparaison n’a pas hélas été faite.
L’application pose les
problèmes suivants :
1. Champ
d’application territorial,
2. Critère du
terrain taxable,
3. Valeur du terrain
taxable,
4. Taux de la
taxe,
5. Exigibilité
de la taxe dans le temps,
6. Taxe
d’urbanisation et autres taxes foncières,
7. Affectation
de la taxe,
8.
Humanisation de la taxe.
Seuls les points 1.2.5.8.
présentent des aspects nouveaux. Les autres points restent classiques.
POINT 1. CHAMP D’APPLICATION TERRITORIAL
Une telle taxe foncière ne
peut du jour au lendemain s’appliquer dans tout le pays. D’ailleurs une telle
généralisation n’aurait pas de sens. La loi, en limitant le champ d’application
aux communes où un P.O.S. a été rendu public ou approuvé, pose un principe
raisonnable et cohérent avec les objectifs de la taxe. S’il y a P.O.S. il y
tendance à l’urbanisation.
D’autre part, en laissant aux Conseils Municipaux la possibilité de
renoncer à cette imposition, la loi évite que la taxe ne s’applique, bien qu’il
y ait un P.O.S., là où elle n’est pas jugée indispensable par les autorités
locales.
Le champ d’application
territorial ne soulève aucune difficulté. Il n’en va pas de même pour le point
suivant.
Point 2. Critère
du terrain taxable.
C’est une chose de dire sur quel territoire
la taxe peut s’appliquer, c’en est
une autre de trier
les terrains auxquels elle doit s’appliquer, car il est impensable qu’elle
s’applique indifféremment à tous les terrains. La taxe d’urbanisation implique
une définition du terrain taxable, c’est à dire du terrain à bâtir, du terrain
urbain. Elle implique donc qu’un critère
incontestable du terrain urbain soit
défini quelque part. Ici le bât blesse. En
fiscalité foncière, divers critères sont utilisés, mais aucun n’est bien
satisfaisant ; les définitions, sans référence rigoureuse au droit foncier --
telles que celles fournies par l’article 21 de l’ordonnance du 23 octobre 1958
sur l’expropriation -- ne présentent aucun intérêt. D’ailleurs, le seul fait
que de telles définitions existent montrent que le problème n’a jamais été bien
posé et qu’on n’a jamais voulu, jusqu’à la L.O.F., appréhender le droit foncier
dans sa généralité. On peut affirmer malgré l’intérêt de ses
conclusions, que le rapport de la Commission de l’Equipement urbain du 5ème
plan, passa lui aussi à côté du problème.
Aussi le point 2 revêt-il
une importance fondamentale. La définition d’un critère objectif du terrain urbain est
une novation révolutionnaire du point de vue juridique et sociologique.
Et si un tel critère était un jour officiellement défini, la politique foncière
changerait de visage. Inversement, sans un tel critère, la fiscalité
foncière incitative est condamnée à l’échec. Les expériences étrangères,
danoises notamment, l’ont prouvé. Or ce critère, on l’a cherché un peu partout,
sauf où il est, où il peut être, dans le droit foncier.
Ce critère nous est donné
avec le coefficient d’occupation du sol. Si le C.O.S. est élevé, le terrain est
certainement urbain, s‘il est faible, on peut discuter sur cette
caractéristique du terrain. Pour mettre un terme aux discussions, si une loi --
car une loi, à mon sens est presque nécessaire à raison de la gravité de la
décision -- fixait une fois pour toutes que le terrain est urbain si le C.O.S.
est supérieur à 0,04, la question de savoir si un terrain est urbain ne
donnerait plus lieu à d’interminables discussions.
Or en introduisant dans le P.O.S. la notion de “ zone urbaine ”, où
s’applique la taxe, l’article 61 de la L.O.F. nous amène nécessairement à
délimiter cette zone, donc à en fixer le critère qui permette de savoir si un
terrain est ou non dans cette “zone urbaine ”. Le C.O.S. vient naturellement à l’esprit de ceux qui
connaissent un peu le droit foncier ( ceux qui ne le connaissent pas ou ne
veulent pas le connaître continueront à gloser sur le terrain urbain ).
Ce petit membre de phrase de
la loi est aussi très important. Dans la zone urbaine, connue sans contestation
possible, il y a de tout : des terrains bâtis, peu bâtis, trop bâtis, mal
bâtis, non bâtis ou non bâtissables. On ne peut pas tout taxer. Il faut par
conséquent trier la matière imposable suivant des critères qui ne laissent
aucune part aux interprétations subjectives. Le P.O.S. fournit ces critères, si
on veut bien les y prendre.
1. Par le C.O.S., la zone
urbaine est connue. A l’intérieur de cette zone les terrains sont des terrains
à bâtir. Ils sont présumés tels ;
2. Les terrains non bâtis sont
taxables. Ceux-là sont aisément définissables : ce sont tous les flots de
propriété qui ne comportent aucune construction ;
3. Les terrains susceptibles d’être
bâtis, s’ils sont insuffisamment bâtis, sont aussi aisément définissables par
un critère objectif : ce sont tous les terrains qui supportent une superficie
de plancher inférieure à un certain pourcentage de celle qu’ils pourraient
supporter si le C.O.S. leur était appliqué (par exemple 30 ou 40 %) ;
4. Les terrains mal bâtis,
échappent à la taxe -- c’est peut-être regrettable mais on ne peut guère
définir un critère objectif du mal bâti, du vétuste, de l’insalubre ;
5. Les terrains non
bâtissables peuvent être aussi définis suivant des critères juridiques
objectifs tirés du P.O.S. ou de ses annexes. Ce dernier problème est
important car il serait injuste de taxer un terrain sur lequel il est fait, à
son propriétaire, interdiction de construire.
Des critères juridiques
objectifs peuvent être donnés à titre d’exemple :
·terrains sur lesquels est
réservé un emplacement pour service public,
·terrains inconstructibles en
raison de certaines servitudes d’utilité publique ( une étude plus fine que
celle qui a été faite, des effets des servitudes d’utilité publique à l’égard
du C.O.S. permet de faire un tri parmi ces servitudes et de retenir celles dont
l’application doit donner lieu à une exemption de taxe. Soulignons au passage
que la taxe rend plus supportables les servitudes qui empêchent de bâtir
puisqu’elles permettent aussi d’éviter la taxation ).
Le
droit foncier, classé, ordonné, bien utilisé fournit les critères nécessaires ;
ils restent à être utilisés.
1. Le droit foncier, porteur
des critères, doit être localisé sur le sol, donc sur des documents où les
différents îlots de propriété soient
identifiables. Ces documents sont le cadastre. Ils existent donc.
2. Il faut ensuite connaître
l’occupation actuelle -- le nombre de m² bâtis -- pour la comparer à
l’occupation possible -- le nombre de m² bâtissables -- en appliquant le C.O.S.
3. Il faut tirer de cette
comparaison tous les îlots de propriété taxables.
4. Il faut éliminer de ces
îlots ceux qui ne sont pas bâtissables à cause d’une limitation publique
d’utilisation du sol, découlant du P.O.S. ou des servitudes.
Sans être
insurmontables, ces tâches ne sont pas à la portée des services intéressés de
l’Etat.
S’il n’en coûte guère plus
au Ministère de l’Equipement et du Logement d’établir avec un peu plus de soins
les documents d’urbanisme -- le P.O.S.- en utilisant pour ce faire, des
fonds de plans cadastraux, au lieu d’utiliser les fonds de plan courants moins
précis, il n’en va pas de même pour les services fiscaux auxquels incombe le
travail -- qui ne peut être approximatif -- d’application du droit foncier à la
propriété foncière. En outre, le cadastre n’est pas partout récent. Nous
franchissons ici un cap technique ; les difficultés ne sont pas surfaites.
1. L’obstacle des plans
cadastraux
On peut se plaindre que le
cadastre ne soit pas rénové partout. On ne doit pas oublier qu’il n’y a pas encore un seul P.O.S. Rien
n’empêche donc de coordonner la rénovation du cadastre avec l’établissement des P.O.S., qui
demandera quelques bonnes années ( 1 )
afin de disposer en même temps de ces deux documents.
( 1 ). L’histoire a montré qu’on avait du temps pour bien
travailler
D’autre
part, la taxe d’urbanisation est surtout utile pour les communes où il y a
beaucoup de terrains urbains non bâtis ; ce sont généralement des communes
périphériques, moins urbanisées où le cadastre a été rénové. Cette rénovation
est en effet plus longue dans les communes très urbaines où il y a beaucoup de
bâtiments. On peut aussi coordonner rénovation du cadastre et établissement des
P.O.S.
La difficulté cadastrale
n’en est donc pas une quand on examine les problèmes avec plus de soin.
2. L’obstacle de la connaissance
de l’occupation actuelle
Pour connaître le nombre de
m² bâtis par îlot de propriété, il faut le mesurer, c’est à dire avoir le
nombre de m² au sol (emprise) et le nombre d’étages. Ce dernier renseignement
sera systématiquement demandé à l’occasion de la révision des bases de la
contribution foncière sur la propriété bâtie. Ces éléments, s’ils sont obtenus,
peuvent être exploités sans trop de difficulté, mécaniquement -- je ne dis pas
électroniquement -- car pour obtenir les terrains peu bâtis susceptibles
d’être bâtis, il suffit de faire deux multiplications ( surface de l’îlot de
propriété x C.O.S. -- et emprise au sol x nombre d’étages ) puis de
comparer les résultats.
En tout cas, à
défaut de cet élément, on peut temporairement n’appliquer la taxe qu’aux îlots
de propriété non bâtis. On se prive du moyen d’intervenir dans certains tissus où le sol est
mal utilisé, mais on conserve la taxe pour toutes les zones périphériques où il
n’y a encore rien du tout. On peut aussi envisager un système plus progressif
d’application dans le temps en ne soumettant à la taxe que les terrains dont le
C.O.S. aurait été augmenté. Cette façon de faire limite la taxation aux
zones périphériques : elle institue la taxation pour le futur sans toucher au
passé. Politiquement, elle peut présenter certains avantages.
3. Les exemptions
Elles impliquent un relevé
sérieux des servitudes mais il est - sauf si on en dénature l’idée - en bonne
voie.
Moyennant quelques
sacrifices sur les principes et quelques efforts, les difficultés sont
surmontables. Evidemment, il reste toujours possible de vouloir un système plus
ambitieux : de constater immédiatement après qu’il est irréalisable et de se
résigner ainsi à n ‘avoir rien du tout.
La loi fixe le principe de
la déclaration de la valeur par les propriétaires. Sur ce point, je me
permettrai de ne pas la suivre. D’abord il ne serait pas très loyal de demander
à un propriétaire de fixer la valeur de son bien pour la taxer et de rectifier
la déclaration si cette valeur paraissait sous-évaluée. Ensuite, il est bien
difficile de connaître la valeur d’un bien foncier faute d’une publicité des
transactions immobilières qui permette à quiconque de se situer dans
l’environnement des prix. De bonne foi, certains pourront sous évaluer,
d’autres surévaluer leur bien ; en outre, les fluctuations peuvent dépendre
d’une infinité de causes subjectives. Enfin, ce serait engager l’administration
fiscale dans un système de contrôle, inefficace, paralysant et irritant pour
tout le monde. Un dernier argument tient encore au fait qu’il s’agit moins de
taxer la valeur tenant à la situation particulière du bien par rapport aux
biens voisins, mais plutôt la valeur tenant à la constructibilité. Or ces deux
éléments constitutifs du prix sont mal dissociables.
Aussi est-il bien préférable
d’adopter un système tout différent : celui de la fixation administrative de la
valeur par zone. On rejoint une proposition du rapport sur la politique
foncière de la Commission de l’Equipement urbain ; mais on lui apporte une
amélioration importante en fondant le zonage, non pas sur une constatation des
prix moyens, mais sur celui des C.O.S.
Il
suffirait par conséquent de fixer un prix du terrain par zone à C.O.S.
identique, en fonction des transactions que le service des domaines connaît, et
après avis d’une commission à composition mixte, comme il en existe pour
certains impôts. Il suffirait que cette valeur soit fixée à un niveau légèrement inférieur à celui des transactions constatées pour éviter des
réactions justifiées et maintenir une certaine équité.
En
outre, ce système est le seul qui puisse convenir pour les terrains qui passent
du jour au lendemain en zone urbaine à la suite d’une augmentation
substantielle du C.O.S. Dans ce cas, en effet, le régime de la déclaration
enlève beaucoup d’intérêt à la taxe puisque les propriétaires peuvent de bonne
foi déclarer la valeur antérieure nécessairement dérisoire, à cause de la
faible constructibilité du sol. On objectera que le système est un facteur de
hausse des prix. Ce serait vrai si les prix n’augmentaient pas actuellement
lorsque la constructibilité augmente. Par contre, il permettrait de contenir la
hausse dans des limites raisonnables car le prix fixé administrativement
deviendrait très vite un prix de référence au delà duquel il serait malaisé de
s’aventurer.
Enfin, ce système de
fixation permet une modification bi ou tri annuelle de la base sans soulever
beaucoup de difficultés alors que le régime de la déclaration risque d’être pénible pour les
propriétaires et lourd pour l’administration.
Cette notion de prix de
référence serait fort utile notamment pour les acquisitions publiques. Elle
permettrait d’autre part de fonder sur des bases nouvelles une taxation des
plus-values dégagées à l’occasion des cessions.
En effet, plutôt que de
s’astreindre comme aujourd’hui dans une reconstitution compliquée de la valeur
initiale du bien, pour calculer la plus-value, il serait préférable de se
référer à la valeur administrativement fixée et de sanctionner très fortement
la plus-value obtenue par différence entre le prix de cession et la valeur de
référence, soit en prélevant une grande partie ( 70 % par exemple ) de la
plus-value soit en n’admettant qu’une marge bénéficiaire faible ( 10 %
environ ).
Il faut bien constater que
le problème de la valeur -- contrairement à celui de l’assiette matérielle --
ne soulève aucune difficulté technique d’application si le régime de la
déclaration est rejeté.
Le taux de la taxe ne soulève
pas de difficulté.
1. On peut imaginer un taux
légal de 1 % par exemple, susceptible d’être augmenté par le Conseil Municipal
jusqu’à 3 % ; ou supprimé par lui ;
2. On peut imaginer -- et ce
serait presque indispensable -- un système de taux progressif partant de 1 % et
augmentant, 0,5 % par an;
3. On peut aussi imaginer un
système de taux progressif en fonction des superficies 1 % au-dessous de 500
m², 1,5 % jusqu’à 2000 m², 1 % au delà, afin de pénaliser la rétention de
grandes surfaces.
Ces systèmes peuvent se
combiner, mais il faut préférer la simplicité brutale de l’un des trois
systèmes, à des combinaisons qui risquent de rendre la taxe peu compréhensible.
D’autre part, il est indispensable de maintenir les disponibilités
d’intervention aux autorités locales afin de ne pas empêcher des adaptations.
Le problème est le suivant : à partir de quelle date et
jusqu’à quelle date la taxe est-elle exigible ?
La date de départ ne soulève
pas beaucoup de questions. La taxe est exigible pour l’année au cours de
laquelle elle a été instituée. Par contre la durée pendant laquelle la taxe est
due est plus délicate à déterminer. toutefois, l’originalité de la taxe
d’urbanisation est bien de ne plus être perçue lorsque le terrain est bâti ; la
question se réduit donc à savoir quand un terrain est bâti ? le plus simple est
sans doute de s’en tenir, pour le savoir, à un critère fiscal : un terrain non
bâti est devenu bâti lorsqu’il doit donner lieu à la perception pour la
première fois de la contribution foncière sur la propriété bâtie ( 1 ).Ainsi évite-t-on toutes les
difficultés relatives à la fixation de la date. Et c’est la même
administration qui tient les pièces justificatives.
( 1 ).En effet, il faut tenir compte
des exonérations dont bénéficient certains immeubles neufs
Une même question se pose
pour les terrains insuffisamment bâtis, s’ils ont été taxés. En principe, le
même critère peut être appliqué.
Une précaution est à prendre
pour éviter que n’échappent à la taxe des terrains qui ne supporteraient qu’une
faible construction, car s’il en était ainsi, la taxe aurait manqué l’un de ses
objectifs qui est d’inciter à une utilisation optimale du sol. On pourrait donc
superposer un second critère : la taxe n’est plus perçue qu’à la condition
qu’il ait été construit sur le terrain une surface de plancher au moins égale à
70 % de celle obtenue en appliquant le C.O.S. Ainsi s’assure-t-on contre un
certain gaspillage et favorise-t-on le regroupement des propriétés mal
constituées qui empêchent, plus que les règlements d’urbanisme, d’utiliser
pleinement le sol.
Le contrôle de ces
dispositions ne soulève pas beaucoup de difficultés pratiques car il peut être
fait à partir des éléments communiqués à l’administration à d’autres fins.
On peut énumérer ces taxes.
1. Contribution sur la
propriété non bâtie,
2. Contribution sur la
propriété bâtie,
3. Taxe frappant les
plus-values,
4. Taxe locale d’équipement
(T.L.E.) (qui n’est pas à proprement parler une taxe foncière).
La première de ces taxes ne devrait pas
être maintenue lorsque la taxe d’urbanisation est appliquée à un terrain, car
sa finalité est toute différente. Toutefois le cumul ne présente pas de grands
inconvénients : la contribution sur la propriété non bâtie est faible.
La seconde ne peut se cumuler avec la
taxe d’urbanisation ( Cf. point 5) même si une taxation des terrains
insuffisamment bâtis est en vigueur.
La combinaison taxation des
plus-values et la taxe d’urbanisation mérite une réflexion plus poussée. Une
suggestion a été faite dans le point 4 à ce sujet, mais dans le système actuel,
la combinaison des deux taxes doit être examinée de près. La loi donne une
réponse sur le point de l’imputation. Il y a peut-être d’autres problèmes.
Enfin,
il n’y a pas lieu d’admettre que la taxe d’urbanisation entraîne la disparition
de la T.L.E. comme la loi en fixe le principe, tout en laissant aux
Conseils Municipaux la possibilité de maintenir le cumul. D’ailleurs, il n’y a pas beaucoup de soucis à se faire
sur l’avenir de la T.L.E. Si elle fonctionne, techniquement, d’une façon à peu
près convenable, cette taxe ne sera jamais supprimée ; les communes ont trop
besoin d’argent pour se priver d’une ressource, relativement régulière, si
insuffisante soit-elle. Il faut plutôt s’attendre,
de la part des communes qui ont adopté le taux de 3 %, à des demandes tendant à
une augmentation des prix forfaitaires lorsque la hausse des prix aura dévalué
de 20 à 30 % le produit de la taxe, dans quelques années. ( 1 )
( 1 ). C’est bien ce qu’il s’est passé.
Dans l’ensemble,
l’instauration de la taxe d’urbanisation ne bouleverse pas le système fiscal
actuel. On peut déplorer qu’elle ne l’améliore pas non plus. C’est un autre
point de vue, mais personnellement, je redoute plus les grands désordres qu’un
ordre meilleur qui laisse subsister un désordre. En instituant la taxe
d’urbanisation, il n’y avait dans le parlement aucune intention révolutionnaire,
il ne faut donc pas en chercher une. Il n’en reste pas moins que l’application
de cette taxe serait révolutionnaire, au sens courant et amoindri du terme, par
les effets qu’elle pourrait avoir sur le marché foncier qui n’existe qu’en
parole : elle permettrait d’en créer un.
Cette question se subdivise en plusieurs.
D’abord il faut que cette
taxe aille alimenter le budget des collectivités locales. Son produit, même
dans l’hypothèse de l’application la plus large, ne pourra jamais être très
important, semble-t-il, mais il est préférable de ne pas trop se prononcer
faute d’éléments.
En vérité, les difficultés
de l’affectation ne tiennent pas à la taxe elle-même, mais au morcellement
communal. On peut tout au plus supputer les incidences de taxations inégales
entre communes voisines ; dans les agglomérations où les problèmes urbains sont
sérieux, il y a aura peut-être une certaine contagion fiscale, mais il faut
craindre l’effet de régimes fiscaux différents.
Dans la mesure où le produit
ne peut être très important si la taxe joue son office (donc si les terrains se
construisent et si la hausse des prix est maîtrisée), l’affectation ne devrait
pas être à l’origine de gros problèmes de répartition financière, mais en cette
matière on ne sait jamais. En tout cas, ces méditations ne constituent pas un
argument pour différer l’application de la taxe.
Enfin, il y a le problème de
l’affectation dans le budget. Il semble utile d’affecter la taxe comme la
participation prévue en cas de dépassement du C.O.S.
Sous cette rubrique, il faut
regrouper quelques réflexions qui viennent naturellement à l’esprit lorsqu’on
imagine la taxe s’appliquant sur un fond de plan 1/2.000 ( où différents C.O.S.
peuvent être imaginés ).
La taxe peut être à
l’origine de certains ravages ou de certaines difficultés
“ sociales ” qui méritent un examen attentif, notamment si elle
s’applique aux terrains insuffisamment bâtis.
Elle peut mettre des
propriétaires tranquilles qui attendent paisiblement la fin de leurs jours dans
une maisonnette, au bord du désespoir.
Elle peut provoquer la
disparition d ‘espaces boisés ou d’espaces libres utiles.
Elle peut aussi créer des
situations intenables, si le terrain est inconstructibles pour d’autres raisons
que celles tenant aux servitudes.
En somme elle peut avoir les
inconvénients de son efficacité, si un taux vigoureux ou progressif est fixé.
Or, il ne faut pas compter sur une différenciation extrême des C.O.S.
Un petit parc de 2.000 m² derrière une maison de 3 étages est utile, mais
il est impensable de l’affecter d’un C.O.S. faible afin de le soustraire à la
taxation.
Les dégâts ne peuvent être
complètement évités, mais ils peuvent être limités :
·par la possibilité pour
la collectivité d’acheter les terrains taxés,
·en classant les espaces
boisé qui méritent d’être maintenus, ce classement les exemptant de la taxe. Ce
faisant on fait d’une pierre deux coups : la pénalisation du classement
compensée par l’exemption, devient plus tolérable et l’espace boisé à quelque
chance de survivre à la hache du constructeur,
·par la possibilité, pour les
propriétaires, d’obtenir une exemption s’ils fournissent la preuve que le
terrain est inconstructible. Les motifs admis devraient être fixés limitativement
par la loi,
·par un système de report de
paiement à la date de vente, si le terrain a été mis en vente et n’a trouvé
aucun acquéreur. Cette condition devrait être ouverte assez largement (tout en restant
appréciée par l’autorité administrative) afin d’éviter certaines situations
dramatiques. On peut être en effet possesseur d’un grand terrain et ne pas
avoir de liquidité.
D’autres
systèmes sont imaginables. Ceux-là ne sont donnés qu’à titre d’exemple ; il
conviendrait d’éviter ceux qui exigent des contrôles. Toutefois, l’étude de ces
systèmes doit être poussée aussi loin que possible car il faut craindre, au
cours d’un débat parlementaire, que les bonnes intentions accumulées à tort et
à travers aboutissent sous forme d’amendements à dénaturer la taxe, si les
exemptions sont incohérentes.
Ce problème rejoint celui de
l’assiette matérielle de la taxe et c’est un des plus difficiles à résoudre
convenablement.
Si la taxe d’urbanisation, intelligemment définie dans ses modalités et vigoureusement appliquée sur le terrain, est susceptible de créer un fait nouveau dans le domaine foncier, quel fait nouveau apporte-t-elle :
·dans
l’établissement des P.O.S. ?
·dans
l’économie de la construction ?
Dans l’établissement des P.O.S elle crée une obligation de
rigueur juridique plus grande, un graphisme plus certain mais surtout un
dimensionnement raisonnable et évolutif de la zone urbaine.
Dans l’économie de la construction, en supposant que
la taxe ait joué correctement son rôle foncier (mobilisation du sol,
accroissement de l’offre, limitation ou arrêt de la hausse des prix) les effets
sont moins discernables. Le constructeur aura bénéficié de prix de terrain
moins élevés. Qui peut garantir que le prix des constructions enregistrera cette baisse, si le
marché du logement reste ce qu’il est, c’est-à-dire figé sur lui-même dès que
la conjoncture d’achat des logements est mauvaise, tendu dès qu’elle est
meilleure ? Depuis vingt ans on tourne en rond : le prix de la construction
baisse, mais la hausse du prix des terrains absorbe la productivité du
bâtiment. Et lorsque d’aventure le terrain n’est pas cher (par exemple
lorsqu’il n’a pas été acheté), le prix du logement n’en est pas pour autant
diminué car il s’aligne sur celui du marché. On peut essayer de traquer la plus-value
foncière dans le prix du bâti pour la taxer, le système reste inefficace à
cause de la pénurie et de la nature même de l’immobilier. Même en
l’absence de pénurie, cette nature impose rapidement des limites à l’économie
du marché. Il ne faut donc pas avoir beaucoup d’illusions sur les bienfaits
universels d’une taxe d’urbanisation efficace mais on peut être à peu près sûr
qu’une telle taxe résoudrait bon nombre de difficultés rencontrées par les
offices d’H.L.M. pour se procurer des terrains à des prix moins prohibitifs.
C’est seulement dans la construction sociale qu’on peut espérer que l’économie
réalisée sur le sol soit répercutée sur le bâti. Dans les autres secteurs,
l’économie de marché combinée à la pénurie garantie la rente, même si elle en
change le bénéficiaire. Elle s’est maintenue jusqu’à ce jour et ne semble pas
en voie de disparaître.
Mais si le seul mérite de la taxe
d’urbanisation n’était que de faciliter la construction sociale, son
institution n’aurait pas été inutile.
Ces quelques réflexions n’ont pas évité les vrais
problèmes. Elles en ont certainement oublié. Elles montrent en définitive que
cette mesure est dans nos moyens, conforme aux objectifs d’une urbanisme plus
rigoureux et plus actif, tel que le préfigure la loi d’orientation foncière.
Son abandon serait une régression. Hélas, qu’attendre d’autre d’une Société en
régression ?
(
11 SEPTEMBRE 1973 )
Pourquoi écrire un tel papier à l'automne 1973? Parce que les POS
montaient en régime et que l'affirmation claire de protéger les zones
naturelles par des interdictions de construire ( au lieu du traditionnel
minimum de "parcelle" de 5000 ou 10000 m² ) commençait à être mise en
pratique et suscitait des réactions ou des polémiques intellectuelles avec
certains beaux et généreux esprits comme il y en a tant dans notre pays. La
question occupait les pensées, dans le service comme dans les DDE, en première
ligne devant des élus locaux rarement bien disposés à les suivre dans cette
voie déplaisante pour certains de leurs habitants propriétaires électeurs.
Et pourquoi cette façon de "remonter au déluge?". Il
m'est souvent arrivé pour me faire mieux comprendre et ne pas laisser penser
que j'avais une lubie maniaque ou une sorte d'idée fixe, de replacer la
question dans un contexte plus large me permettant ainsi d'exprimer mes propres
convictions générales avant de justifier, PAR LA VRAIE NECESSITE, sans orgueil
intellectuel et sans gaieté de cœur, la voie étroite qu'il fallait ensemble
essayer d'emprunter avec les mêmes dispositions d'esprit. Les initiés ont
deviné que je plaidais pour le "transfert de COS" sans le dire et
sans argument technique. Mes raisons d'y croire un peu remontaient aux plus
grands principes de notre société. N'en déplaisent à beaucoup qui se plaisaient
à nous faire passer pour des esprits obtus et entêtés, crispés sur des dogmes
injustes, comme M. Liet-Veaux ( Cf. #1981-00-00---E#) qui se réclamaient aussi des mêmes
valeurs pour déconsidérer l'action de l'administration de l'urbanisme.
Quelques mois plus tard j'écrivais la "QUESTION FONCIERE" et je proposais un article dans le
projet de loi à ce sujet. ( futur article L.123.2 du code de l'urbanisme ).
J'ai essayé d'avoir de la suite dans les idées mais hélas! sans réussir à faire
la percée. J'ai négligé la tactique pour vaincre une inertie que je n'ignorais
pourtant pas. J'en conserve un désagréable regret car cette action se plaçait
au cœur même des grands symboles de notre société comme l'atteste le titre de
cette écriture à la fois déterminée et résignée.
"La force des choses" est bien devenue loi mais la loi
est restée lettre morte. Je ne me le pardonne toujours pas. ( Cf. #169A# )
La devise de la République, de la constitution aux
frontispices des monuments publics, exprime mieux qu'un long discours, les
principes d'une Société idéale. Notre république reste attachée à une société réelle faite de
citoyens libres, égaux et fraternels. Les citoyens, en revanche,
sont plus sensibles à la liberté et à l'égalité, qui sont des valeurs porteuses
de droits, qu'à la fraternité, porteuse de beaucoup
plus d'obligations. La Déclaration des droits de l'homme de 1789,
tire très clairement les conséquences du principe de liberté; elle est un peu
moins explicite sur le principe d'égalité; elle est à
peu près muette sur les obligations de fraternité sinon dans la définition de
la liberté en les réduisant au respect d'autrui.
La
Constitution du 5 fructidor an III (1795) comporte bien une déclaration des droits et
des devoirs de l'homme et du citoyen qui
s'arrête bien en deçà de la définition de la fraternité en matière de devoirs .
Près de deux siècles plus tard, la liberté se
maintient tant bien que mal malgré certaines vicissitudes, l'égalité juridique
a certainement fait des progrès, la fraternité marque sans doute le pas si elle
ne recule pas car les français savent surtout être frères dans la contestation
Quels rapports peuvent avoir ces concepts moraux
avec l'aménagement et l'urbanisme ? Ils en ont de très directs et c'est en se
référant à eux, qu'il est possible de présenter, en termes sinon nouveaux, du
moins paradoxaux certaines questions bien connues.
LA LIBERTE.
L'aménagement et l'urbanisme ne font
pas très bon ménage avec la liberté. Toutes les techniques juridiques inventées depuis
trente ans tendent à ronger la liberté du citoyen de faire sur le sol ce qui
répond à son désir.
Construire, creuser, diviser ou vendre
des terrains, camper, stationner avec une caravane, couper des arbres, déposer
des objets, conserver son propre bien, sont devenues des actes contrôlés,
souvent taxés, quelquefois interdits, sujets à poursuites et à répression.
Toute
la législation de l'urbanisme et de l'aménagement est une suite de conquêtes
sur la liberté d'user de la propriété foncière.
Cette accumulation de lois ‑ moins complexes
qu'elles ne semblent et probablement plus puissantes qu'on ne le croit ‑
est une offense permanente à la devise de la République, à la déclaration des
droits de l'homme et à l'idée profonde que peuvent avoir les citoyens de leurs
droits.
Le propriétaire, lorsque l'application stricte de la
règle est décidée, ne retrouve sa liberté que s'il se conforme à la règle,
lorsqu'il conforme en quelque sorte ses désirs à l'ordre du monde. Ce
conformisme n'est pas général car les désirs des citoyens et l'ordre du monde
que souhaite imposer la puissance publique ne coïncident pas nécessairement ‑
donc pas souvent. ( 1 )
Cette
législation souveraine et contestée est-elle un progrès ou une régression ? Elle se heurte de front à
des forces individuelles ou collectives dont le libre exercice serait, par le
désordre excessif qu'elles provoqueraient, néfaste à la collectivité tout
entière. La répression de quelques-uns bénéficie donc à toute la société. D'où
provient-il alors que cette répression est elle-même contestée.
( 1 ). On pourrait dire, avec optimisme
qu'elle coïncide 9 fois sur 10 car on refuse à peu près un permis de construire
sur 10. Ce serait peut être conclure que les 9/10 sont satisfaits, ce qui n'est
pas certain
L'EGALITE.
Les citoyens sont égaux devant la loi pénale, en ce sens
que l'infraction est strictement définie et opposable à tous. Ils ne sont pas
égaux devant la loi urbaine ou devant les décisions d'aménagement et
d'urbanisme qu'elle permet de prendre. Aménager, c'est par principe organiser, ordonner,
différencier; l'aménagement urbain est par
essence, inégalitaire,
discriminatoire; il aboutit à donner aux uns et à refuser aux
autres. Plus grave encore: il est arbitrairement inégalitaire car le fondement
de ses décisions comporte une importante part de libre arbitre étant données
les innombrables variantes possibles d'organisation qui s'offrent à l'aménageur
et l'importance de la subjectivité dans les critères qui permettent de choisir.
Ainsi non seulement cet
aménagement est répressif pour tous, il est aussi une source d'enrichissement immédiat ou potentiel pour les uns ‑
même si cet enrichissement peut être réduit par la “ répression ” ‑
tandis qu'il ôte tout espérance d'enrichissement aux autres. Les préjudices
qu'il provoque ne sont ni immédiats, ni directs, ni certains mais tout
potentiels qu'ils soient, ils sont considérables et mal compris.
Un
second terme la devise de la République est ainsi bafouée.
Mais que pourrait être l'égalité ? sinon
l'alignement de tous sur le plus favorisé et ce faisant la négation définitive
de toute organisation.
L'alternative est, au plan des principes, absolue.
Dans la pratique elle s'accommode, comme toujours de concessions mais
n’y-a-t-il pas des seuils que les concessions ne peuvent franchir sans
condamner toute action sérieuse d'aménagement.
La France est un pays vaste eu égard au nombre de
ses habitants mais il faut moins raisonner sur tout le pays que sur les zones de pression immobilière. Or
c'est dans ces zones que l'égalité est réclamée et c'est dans ces zones qu'elle
est la plus dangereuse.
LA FRATERNITE,
Par principe
répressif, par essence inégalitaire,
l'aménagement urbain peut-il être fraternel ?
Et s'il peut l'être, serait-ce par la force de la
loi, par la force des choses; ou par la force des deux ? Le salut serait-il
dans la fraternité dont les lois ont quelque mal à tirer des conséquences
concrètes ?
L'inconvénient de recourir à ce troisième pied de la
République provient de ce qu'il faut alors beaucoup compter sur les bontés de la nature
humaine. L'expérience de l'aménagement urbain ne fait pas ressortir
une nature
humaine spontanément généreuse. Ceux qui ont souhaitent conserver ;
ceux qui n'ont rien souhaitent avoir. La fraternité
c'est le partage et le partage c'est la voie de l'égalité.
Une
voie difficile !
La fraternité dans l'aménagement urbain prend des
aspects variés. Il y a la fraternité sociale qui se manifeste par le voisinage
paisible d'individus d'origines diverses, de richesses différentes. La
recherche de cette fraternité se heurte à des obstacles autant sociologiques
qu'économiques et les solutions sont moins dans les techniques de l'aménagement
que dans l'évolution même de la société mais il faut ‑ quitte à user
encore d'un droit répressif ‑ utiliser tout ce qui, dans ces techniques,
peut atténuer l'intensité des phénomènes de ségrégation.
I1 y a aussi les fraternités d'intérêt. Elles ont
l’odorat moins sensibles mais la poigne tout aussi ferme. N'est-il pas
concevable cependant de rendre solidaires tous ceux qui ont un droit à émarger
aux richesses que distribuent les décisions d'aménagement ?
Il
s'agirait en somme, tout en limitant la liberté par nécessité foncière,
d'introduire un peu d'égalité obligatoire, en obligeant ceux qui ont la chance
d'être au bon endroit à partager leurs droits avec ceux qui ont la malchance de
posséder un lopin de terre dans un beau paysage, sous un cône d'envol, le long
d'une autoroute... et d'être de ce fait privés d'espérances.
Ce
partage est techniquement et juridiquement complexe.
L'aménageur ne peut y être hostile dans
la mesure où le beau paysage, le bord de l'autoroute ou le cône d'envol
seraient définitivement protégés de toute occupation inopportune du sol.
L'aménageur peut naturellement redouter qu'une
organisation de la fraternité d'intérêt vienne un peu compliquer l'exécution de
certaines décisions d'aménagement si cette fraternité n'est pas spontanée. La
subordination “ de
l'exercice du droit des uns à l'acquisition préalable par ceux-ci du droit
potentiel des autres" créerait nécessairement certaines
complications.
Néanmoins quel gain pour la puissance publique et l'intérêt
général si l'espoir de tous d'émarger aux richesses produites par
l'aménagement, réduisait ou résorbait les dissensions provoquées par un
aménagement inévitablement discriminatoire !
Certes, tout système fondé sur une telle fraternité ‑
( d'intérêts
) -- ne serait pas à l'abri d'une critique radicale, faite au nom de
l'égalité elle-même. Le partage de richesse ne peut se faire qu'au prorata des
propriétés possédées. Bien que toute décision d'aménagement s'applique
nécessairement au sol, sont exclues de ce partage, les personnes qui ne
possèdent pas de terrain et qui pourtant, faute d'être oiseaux, occupent et
utilisent le sol comme ceux qui en possèdent, paient des impôts qui financent
l'aménagement, paient des loyers, votent et ont tous les autres droits de
citoyen.
I1 faut par conséquent, pour que cette critique
radicale ne puisse pas être faite, que le système ne coûte d'abord rien en
impôt aux collectivités publiques ( il faut qu'il soit en quelque sorte un règlement de compte
entre particuliers ) ensuite rien à la collectivité nationale, en
surenchérissant par des rentes, les coûts d'équipement et de construction que
paient toujours les utilisateurs ultimes
Si ces deux conditions sont réunies, les non
propriétaires ne participent pas au partage mais ils n'en font pas non plus les
frais et l'EGALITE
est alors à peu près respectée.
Cette
horlogerie délicate n'est-elle pas à la portée d'une nation qui fabrique des
avions supersoniques. Justice et simplicité ne vont jamais de pair, mais un peu
plus de justice vaut bien quelques complications. Sur le plan de la technique
législative, l'investissement n'est certainement pas énorme. Sur le plan de la
technique réglementaire, l'investissement est un peu plus lourd. Sur le plan
pratique, l'investissement est conséquent. Tous ces plans sont, si l'on peut
dire, franchissables car ils peuvent se succéder, s'étaler dans le temps.
Il
reste un plan à franchir ( 2 ), et dont le franchissement
est plus difficile à évaluer. Le goût de l'egalite peut-il conduire les
Français à accepter l'organisation d'une certaine solidarité ‑ pour ne
plus employer le mot de Fraternité ‑.
Dans la mesure où la nécessité de l'aménagement ‑ qu'on l'appelle urbanisme, environnement, écologie, peu importe
‑ s'imposera de plus en plus chaque année; dans la mesure où le sentiment
d'égalité ne se résorbera jamais; dans la mesure où les collectivités publiques
n'ont pas le droit ‑ ni les moyens de compenser les inégalités qu'elles
créent en localisant leurs investissements qui coûtent déjà fort cher à tous
les citoyens et usagers; dans la mesure de tout cela, la force des choses deviendra force de loi.
( 2 ). Il restait aussi à vaincre la bêtise, la
paresse intellectuelle et les fausses objections des “ esprits
avancés ” comme des esprits les plus conservateurs. Mais à l'époque je n'y pensais
pas vraiment car j'avais du temps devant moi et il n'était pas encore interdit
d'espérer. ( Cf. l’écriture “ Espaces naturels et développement urbain ”. [1995-11-00---H-ESPACES-NATURELS-ET-DEVELOPPEMENT-URBAIN] ). AG. 10-11-1998 ] .
( 1ER
FEVRIER 1974 )
Revue Equipement logement Transports. N°83 février
1974
ORIGINE ET DESTINATION
Agacé par les chantres stupides de la
municipalisation des sols, comme on en trouvait partout au cours des années 60 et
70, il m’est venu l’idée, dans un mouvement d’humeur, d’écrire cette allégorie.
Il suffit de
relire le programme commun de la gauche de 73 et d’autres discours sirupeux qui
baignent dans la stigmatisation du capitalisme monopoliste d’Etat, pour devenir
libéral et croire au capitalisme.
J’avais fait deux missions en Russie,
en 70 et chaque fois, à la question que je posais de savoir comment on
attribuait les logements, on me répondait : « Par tirage au sort, Niema problema ! ». Le
pays de la « démocratie avancée » avait donc de quoi séduire !.
Les « intellectuels
engagés » ont toujours déliré sur le problème foncier et la
« spéculation ». Je suis fier de ne pas avoir succombé à ce type
d’idées reçues même s’il m’est arrivé jusqu’en 1969 d’utiliser un peu à tort ce
mot.
L'âge d'or
« Si le marché foncier actuel donne lieu à des
phénomènes critiquables, notamment en raison de la libre formation de
plus-values qu'il permet, son remplacement n'est pas très facile à imaginer; un
chroniqueur des temps futurs décrit les obstacles qu'il fallut surmonter après
l'application de la municipalisation des sols, en 1989. La question de
l'affectation de sols ou d'immeubles publics, à des utilisateurs concurrents ne
reçoit en définitive pas de réponses parfaites quel que soit le système choisi.
»
Chef du service de l'urbanisme à la D.A FU
epuis la loi du 31 février 1989, les problèmes d'urbanisme se posaient bien différemment dans
notre pays. Au premier mars, tous les terrains et tous les bâtiments qu'ils
supportaient avaient été municipalisés. Les propriétaires, dans un sursaut de
raison et de générosité, avaient accepté cette mesure radicale à la condition
de recevoir une indemnisation symbolique d'un franc par mètre carré de terrain
ou par mètre carré de plancher.
Le rêve de plusieurs générations d'urbanistes était
devenu une réalité. Les désordres des dix dernières années précédentes avaient
été tels que le gouvernement, après une large consultation nationale, était
parvenu à rallier l'immense majorité des citoyens. Seuls quelques extrémistes
avaient mené une campagne hostile; les uns au nom du caractère sacré de la
propriété privée; les autres alléguant qu'il s'agissait une fois de plus d'un
trompe l'œil, d'une manœuvre destinée à prolonger l'agonie d'un régime
d'aliénation.
Dans les mois qui suivirent la promulgation de loi,
il y eut bien quelques obstacles à surmonter.
Le sol municipalisé, purgé une fois pour toutes des
plus-values illégitimes, devenu bien collectif inaliénable, perdit soudainement
toute valeur marchande, avec les bâtiments qu'il supportait. Les collectivités
locales propriétaires, conscientes de leur responsabilité et soucieuses de
l'égalité et du bonheur de leurs administrés, réduisirent brutalement les
loyers antérieurs à l'entretien convenable des bâtiments. Si on n'avait hélas
pu en venir au logement gratuit, au moins tous les loyers étaient-ils égaux et
simplement proportionnels à la surface de plancher occupée. D'abord, il
convenait d'assurer l'entretien et le renouvellement du patrimoine existant.
II avait ensuite fallu recruter de nombreux
fonctionnaires pour gérer ces énormes patrimoines publics. Il avait aussi fallu
tenir compte de la perte de revenu des collectivités locales correspondant aux
impôts locaux qui, faute de propriétaires, ne pouvaient plus être perçus.
La loi du 31 février 1989 avait cependant mis fin au
vieux débat sur la réforme des finances locales et, ne serait-ce qu'à cet
égard, elle apporta un immense progrès, un grand apaisement dans le pays.
Les choses se compliquèrent ici ou là et quelques «
faits divers » feront comprendre la nature de la difficulté. Les locataires des
immeubles de l'Ile Saint-Louis étaient heureux de leur sort car ils ne payaient
plus que 300 F par mois, pour un trois pièces de 70 m2. ( Cela donne
une idée des plus-values antérieures ). Mais un groupe de familles, habitant à
la cité des 5 000 à La Courneuve et dont les chefs de famille travaillaient
tous au Bazar de l'Hôtel de Ville, pensèrent déménager afin de se rapprocher de
leur lieu de travail et demandèrent des logements dans l'Ile Saint-Louis. Ce
n'était pas des maisons individuelles mais l'environnement leur plaisait, les
loyers étaient les mêmes qu'à la cité des 5 000 mais ils économisaient 2 bonnes
heures de trajet par jour.
Ils avaient d'autant plus d'espoir de déménager que
les enquêtes socio-professionnelles périodiques, dont les résultats étaient
régulièrement publiés montraient que la plupart des locataires de l'Ile
Saint-Louis ne travaillaient pas au B.H.V., ni dans les environs.
La loi du 31 février 1989 qui comportait la
disposition générale « Tout travailleur
a droit à un logement proche de son
travail » fut appliquée et les familles ci-dessus emménagèrent, le mois suivant,
dans l'Ile Saint-Louis. Ils prirent la place d'occupants dont la profession —
ou l'absence de profession — ne justifiait pas une présence impérative à cet
endroit. Certains n'acceptèrent pas d'aller à La Courneuve et se relogèrent
soit dans un logement vacant quelque part, soit dans une ville nouvelle.
Le problème se compliqua aussi dans le VIIème arrondissement qui demeurait, encore en 1989,
le quartier des ministères. Dans un premier temps, l'ensemble des locataires
des hôtels particuliers du VIIème arrondissement furent remplacés
par des fonctionnaires qui travaillaient aux Ministères de l'éducation
nationale, des Armées... Mais très vite, il apparut que la demande ne pouvait
être satisfaite. Les loyers égaux, à quelques francs près, ne pouvaient enrayer
la demande et le principe de l'égalité d'accès à un logement proche de son lieu
de travail rendait difficile d'autres modes de sélection. Le Conseil de Paris,
avec sagesse, fixa des critères afin que la distribution de logements ne se fit
pas sur la seule base de l'ordre de dépôt des demandes, les derniers n'étant
pas les moins méritants. L'âge, le nombre d'enfants, l'état de santé, les
revenus, etc., furent quantifiés, notés, pondérés et donnèrent lieu à une note
qui permit de classer les familles dans un ordre de priorité. L'ordinateur
central calculait nuit et jour car il devait fournir le logement -type
correspondant à la demande et au demandeur. II vint tout de même à bout de
cette tâche après quelques semaines.
Le législateur, avec prudence, avait prévu le cas du
maintien dans les lieux, nonobstant toute dispositions contraire, des personnes
de plus de soixante ans. Cette disposition entraîna une série de déménagements
pour les retraités de plus de 50 ans qui n'avaient pas un âge suffisant pour
bénéficier de ce qu'on appela familièrement le « droit à l'immobilité ».
Les jeunes, les étudiants, toujours plus nombreux,
posèrent aussi des problèmes, car ils entraient en compétition avec des
personnes actives, travaillant à proximité des universités.
Une certaine sécurité était acquise à deux
conditions: il ne fallait pas être trop près du lieu de travail car on était
aussitôt menacé par un collègue tombant malade et désireux d'habiter plus près,
son coefficient pondéré d'état de santé lui faisant gagner plusieurs places. II
ne fallait pas habiter trop loin, sous peine de recevoir une injonction de se
rapprocher, dès l'instant où votre logement était convoité par quelqu'un dont
le lieu de travail était proche de votre maison.
Les locataires vivaient un peu dans la crainte de
trouver le matin dans leur boîte à lettre le célèbre « bulletin vert», adressé
par le service municipal du logement qui vous indiquait votre nouveau domicile.
Certains insinuaient d'ailleurs que la note globale pondérée, représentative de
votre droit à habiter telle maison, comportait aussi un élément subjectif
dépendant de la façon de voter ou des relations que le locataire pouvait avoir
avec le programmeur ou les élus mais cela ne fut jamais prouvé.
Dans l'ensemble et après quelques mois de flottements inévitables la loi donna entière satisfaction. Certains abandonnèrent un peu à contre cœur un domicile bien situé mais ils s'adaptèrent assez bien à leur nouveau milieu. La loi entraîna un immense brassage social, une fraternité nouvelle, et toute l'Europe occidentale nous imita dans les quelques années qui suivirent, de même qu’elle nous avait imité dans les années 60. en se mettant à la T.V.A.
Une fois de plus la France illustra son génie dans
l'exportation des idées et du droit. Deux siècles après la révolution
française, elle enterrait la propriété privée chez elle; à la différence que
cette fois le nouveau code ne fut pas répandu chez les voisins par les armées
d'un empereur.
« Ager publicus »
le 26 août 2089
( 8 OCTOBRE 1974 )
Il s’agit d’un plaidoyer interne pour le transfert
de COS inventé par d’autres 12 ans plus tôt. ( Cf.
#1967-05-11---H#) J’y croyais et j’y crois encore sincèrement sans
en faire la panacée ou le paradis des propriétaires. J’ai sans
doute réussi à faire introduire dans la loi une version mieux adaptée à
l’objectif recherché en zones naturelles mais on n’en n’a rien fait. C’était
une époque où il fallait combattre les faux défenseurs de la justice et de
l’égalité. On peut en rire mais certains disaient tellement n’importe quoi que
des innocents commençaient à y croire. Si une administration a eu un rôle
délétère en ce sens ce fut bien celle de l’agriculture qui se plut pendant des
années faire pleurer dans les chaumières sur les injustices de notre droit en
prétendant au surplus avoir ses propres solutions. Belle manifestation de
malveillance et de bêtise humaines.
On se référera au
chapitre #1690# et à la section #169A# pour en savoir plus sur cette affligeante
question.
REVERIES FONCIERES
epuis
que 7000 communes se sont engagées dans l’élaboration
de leur plan d’occupation des sols, on n’entend plus parler, dans les milieux bien informés
de ces questions, que de justice, d’égalité, de péréquation des valeurs
foncières.
Le citoyen, propriétaire en général, et ses représentants élus
comprennent assez mal qu’au nom d’un intérêt collectif dont ils ne perçoivent
pas toujours l’immédiate nécessité, le plan d’occupation des sols vienne les
empêcher de vendre au prix urbain des terres agricoles.
Les prix des terres agricoles s’étagent de 0,5 F. à 6 ou 7 F. le
m² ; ils peuvent atteindre des prix plus élevés pour certaines cultures
particulièrement rentables ou coûteuses en investissement (fleurs, maraîchages,
vignobles classés). Malgré ces exceptions, la terre agricole reste bon marché
par rapport aux terres urbaines.
Les prix des terres urbaines couvrant un éventail beaucoup plus
ouvert : de 10 à 20 F. le m² jusqu’à 30 à 40.000 F. !
Les agriculteurs se plaignent à la fois, quand leurs biens sont assez
proches des villes, de ne plus pouvoir acheter les terrains nécessaires au
développement normal de leur exploitation et de ne pouvoir vendre à des prix
urbains un morceau de terre susceptible de leur apporter un revenu
exceptionnel, quand le revenu normal subit des à coups ou ne suffit pas pour
faire face à une dépense imprévue.
Enfin, les agriculteurs ne sont pas les seuls à poser la terre et de
nombreux terrains incultes constituent un capital dont la valeur est assez
directement liée aux dispositions que fixera le P.O.S.
L’idée vient alors d’établir des compensations entre ceux qui ont la
chance d’avoir des terrains plus ou moins constructibles et ceux qui ne l’ont
pas ; l’urbanisation d’un point devenant la source d’un jet de
richesse aspergeant l’alentour. L’idée est séduisante comme le sont beaucoup de
rêveries.
Chacun sait que la France a une superficie de 551.000 km². L’espace
urbain en représente environ 10 %, soit 55.000 km². On arrondira les chiffres à
50.000.
La France rurale, vaut donc, au prix de 10.000 F. l’hectare en
moyenne.
La France urbaine est moins facile à évaluer ;
on peut le faire sur la base de trois prix différents.
· 10 F. le m² soit 100.000 F. l’hectare 5.000.000 ha x 100.000 F. = 500 milliards
· 100 F. le m² soit 1 million l’hectare 5.000.000 ha x 1 million = 5.000
milliards
· 10.000 F. le m² soit 100 millions l’hectare : 5.000.000
ha x 100 millions = 500.000 milliards
Ces
trois prix :
·
celui de 10 F est à un prix très faible, assez rare
en milieu urbanisable,
·
celui de 100 F.
est un prix fréquent mais pas spécialement élevé,
·
celui de 10.000 F.
est un prix plus rare correspondant aux espaces centraux des villes
Puisque
tous les français sont égaux, il n’est pas bien normal que certains ne puissent
vendre leur terrain qu’à 1 F. le m², d’autres à 10 F., d’autres à 100 F.,
d’autres enfin à 10.000 F. Il n’est pas défendable, sur le seul plan de la
justice, de tolérer de pareils écarts et comme il est plus difficile de baisser
la barre que de la monter, pourquoi ne pas considérer que tous les terrains
valent au m² 10.000 F.
L’orgueil collectif et les intérêts individuels y trouvent leur
compte et donnent à la France une valeur maximum !
La vraie péréquation consiste à verser aux malheureux
propriétaires de la France rurale, dont les terrains valent moins de
10 F. le m², une indemnité qui les mette au niveau des terrains les plus
chers ; la vraie péréquation implique une ponction de 5.000.000 de
milliards (Prix de 500.000 km² de terre rurale au prix de la France
urbaine à 10.000 F. le m².
Le budget de l’Etat est de 300 milliards environ.
Une péréquation au prix moyen (100 F. le m²) serait moins
juste, mais aurait l’avantage de limiter la ponction à 50.000 milliards (prix
de 50.000 km² au prix de 100 F. le m²).
Quant à la péréquation réalisée sur la base du prix le
plus faible, elle coûte encore 5.000 milliards, mais elle ne conduit qu’à
verser la misère de 1. F. par m² aux propriétaires de la France rurale. On ne retiendra que cette hypothèse, car
les deux précédentes ne sont pas à la portée de notre économie.
5.000 milliards, si cela peut se payer en 1.000 ans soit
environ 5 milliards par an, c’est encore beaucoup d’argent à trouver et pourtant,
l’indemnité annuelle à verser est devenue dérisoire ( 100 F. ha).
Une rente due pendant mille ans est une rente
perpétuelle, un peu comme l’impôt. Retenons cette idée, car elle est
certainement une des clefs du problème et de la démonstration.
Les péréquations existantes.
Il faut sans doute tempérer ces raisonnements
théoriques ; le propriétaire d’un terrain perdu au fonds du Limousin, ne
demande rien ; ou s’il demande quelque chose, c’est moins une rente de 10
F./hectare, que quelques équipements ou services publics qui lui évitent de
grossir les rangs de ceux qui s’en vont vers les villes. Le coût de son
maintien là où il est, est alors pour la collectivité bien plus élevé. La rente
est plus que versée. Malgré des prémisses différentes, certains éléments de la
politique de la montagne aboutissent à ce résultat. La collectivité -- et
dans ce cas l’Etat -- joue le rôle péréquateur tant réclamé. Il y en a d’autre.
Il reste alors les propriétaires de terrains situés dans les espaces
sensibles et chauds : zones littorales, environs des grandes
villes, régions touristiques. Ceux-là ne perçoivent aucune rente particulière
parce qu’ils ne supportent pas de sujétion particulière et parce qu’ils n’ont
pas à recevoir une aide pour ne pas s’enfuir. On pourrait dire qu’ils ont à peu
près tout pour être heureux. D’abord ils sont propriétaires, --c’est déjà un
avantage par rapport à ceux qui ne le sont pas et il y en a encore-- ensuite
ils ont les avantages d’être à proximité des villes et dans des régions en
développement qui leur offrent des débouchés plus diversifiés. Ils n’ont qu’un
désagrément : celui de voir certains de leurs semblables s’enrichir, pour
cause d’urbanisation.
On comprend mal pourquoi il faudrait indemniser ce
désagrément, ce préjudice, non point moral, mais psychologique. La collectivité
publique ne peut pas être généreuse à ce point là quand on connaît les
innombrables inégalités, les innombrables défiances qui marquent encore notre
société, malgré les grands progrès qu’elle a su accomplir. Les fonds publics
nécessaires à l’indemnisation du désagrément psychologique -- et nous avons vu
qu’une indemnité dérisoire de 10 F./ha qui ne contenterait pas les intéressés,
représente une fortune colossale qu’aucun budget, fut-ce celui des Etats-Unis
ne pourrait seulement esquisser d’envisager comme on dit -- ont bien d’autres
affectations plus prioritaires. S’il faut instaurer des péréquations, organiser
des transferts sociaux de richesse, réduire des injustices sociales, il y a certainement
d’autres bases à prendre que celles du cadastre.
Et pourtant -- dussions-nous retourner le fer dans la
plaie -- ceux
qui sont victimes de désagrément psychologique bénéficient déjà d’une rente.
Ils ne s’en aperçoivent pas parce qu’elle est invisible un peu comme la santé
est un avantage dont on ne se réjouit pas tant qu’on l’a. Cette rente réside
dans la faible imposition qui frappe la possession du sol et ses revenus. Ils
paient perpétuellement un impôt faible, bien plus faible en pourcentage que
celui qui frappe la possession ou l’utilisation de certains biens mobiliers,
comme l’automobile qui est aussi un bien très répandu, bien plus faible que
celui qui frappe les revenus du travail.
L’analyse logique et rationnelle ne laisse aucune base à
l’idée de péréquation des valeurs foncières.
·
L’analyse économique, même sommaire, fait reculer
d’effroi.
·
L’analyse sociale ne conduit pas à éprouver des
sentiments de commisération.
·
L’analyse psychologique permet de comprendre mais point
de justifier un système de péréquation. Le droit et la fiscalité rejoignent ici
les sciences de l’homme.
De même qu’il est difficile de faire comprendre aux peuples
primitifs que le passage d’une comète n’est phénomène céleste sans grande
influence sur leur destinée, en faisant appel aux ressources de l’astronomie,
il est fort difficile, en faisant appel aux raisonnements, de faire comprendre
aux détenteurs de terrains “ protégés ” que le sentiment d’iniquité
qu’ils éprouvent n’est qu’un phénomène psychique --une forme de paranoïa --
sans réalité.
Il
faut donc semble-t-il chercher d’autres voies. Il en est une qu’on n’a pas
suffisamment explorée. L’agrément psychologique qui accompagne la possession
d’un terrain constructible -- tant envié par ceux qui n’en ont pas
autant -- devrait être accompagné d’un désagrément quelconque, qui rétablisse
en quelque sorte l’égalité de traitement. Le seul désagrément qu’on puisse
envisager est une contribution en argent. Bonne affaire diront ceux qui ne
peuvent construire, cette contribution devrait nous être retournée. La réponse
n’est pas du tout certaine. La société qui puise dans les fortunes privées pour
satisfaire des exigences collectives à d’autres tâches plus prioritaires auquel
cet argent nouveau devrait être affecté. Et quand on songe aux tâches que
recouvre le terme d’aménagement, l’emploi d’un argent neuf est facile à
trouver.
Depuis quelques années, on ne compte plus les esprits
généreux, imbus de justice et d’égalité, qui prônent la nécessité d’instaurer
des compensations entre ceux qui s’enrichissent à l’occasion du développement
urbain et ceux qui, moins chaleureux, n’y gagnent rien . Car personne n’y
a jamais rien perdu.
L’administration prudente, discrète, embarrassée,
reconnaît les faits, mais se réfugie, au moment des explications, dans un
silence qu’elle entoure d’un murmure de juridisme désuet. Ce faisant, elle commet deux erreurs : elle laisse se propager des illusions dans un
domaine particulièrement propice aux rêveries ; elle ne replace pas le
débat sur le vrai terrain qui n’est point juridique, mais économique et social.
Les thèses de la péréquation, c’est un signe
qui ne trompe pas, ne sont proposées, soutenues, exposées que par des juristes,
qu’ils soient professionnels -- ou amateurs comme le sont tous les français. Les
systèmes imaginés s’écroulent devant les plus élémentaires analyses. Les
économistes ne s’y intéressent pas ;ceux qui abordent les problèmes
fonciers cherchent, dans des modèles, l’introuvable clef de la formation de la
valeur, s’envasent dans les statistiques ou récitent une liturgie. Aucun, à
notre connaissance, ne s’est efforcé de démolir le mythe de la péréquation, de
révéler les périls -- inflationnistes en particulier -- qu’il comporterait s’il
devenait, ne serait-ce qu’une infime réalité. Quant aux sociologues -- ceux qui
regardent les choses sociales -- ils ne s’y sont guère intéressés. Or si notre société
a encore besoin de justice, il ne manque pas de domaines où notre générosité
ait à s’exercer, avant qu’elle ne prenne en considération le sort de ceux dont
les terrains ont des prix stabilisés par un plan d’occupation des sols.
Ceci ne veut pas dire qu’elle doive interdire des règlements
amiables entre propriétaires volontaires. C’est bien pourquoi il n’est pas
hérétique de penser aux transferts de C.O.S.
Les transferts de
C.O.S.
Comme chacun commence à le savoir, le coefficient
d’occupation du sol -- le C.O.S.-- qui est fixé à l’occasion de l’établissement
du plan d’occupation des sols, est un nombre qui, multiplié par la surface du
terrain auquel il s’applique, fournit le nombre de mètres carrés de plancher
susceptibles d’être construit sur un terrain.
Le C.O.S. -- ou la constructibilité -- n’est pas un don
du ciel. Toute construction entraîne des charges publiques d’équipement et
d’entretien ( ou de gestion ) il est donc normal de fixer les C.O.S. en tenant
compte du niveau des équipements et à tout le moins de leur existence. Au
surplus, le coefficient doit aussi tenir compte des volontés d’organisation du
développement urbaine t des soucis de protection de la nature.
Il est donc naturel qu’on ne puisse pas construire
partout de la même façon.
L’état du droit et l’état
des moeurs.
Ce faisant, on s’émancipe assez largement de l’idée
commune qu’un terrain est par nature constructible. La
thèse ci-dessus ne fait du droit de construire qu’un appendice éventuel du
droit de propriété, un appendice social et technique, dont l’existence est liée
à des conditions extérieures à la propriété elle-même ( existence d’équipement,
volonté d’urbanisation de la puissance publique ). Cette thèse est parfaitement compatible avec la lettre de
notre droit civil ; elle découlait en droite ligne de notre droit urbain
-- le Code de l’Urbanisme. Le second est plus récent que le premier et
par conséquent, il n’est pas étonnant qu’il soit plus explicite et radical.
Mais cette thèse n’est pas en harmonie complète avec l’opinion commune, avec les
moeurs, qui, pour une fois, sont en retard sur le droit,
si l’on veut bien considérer que les pouvoirs considérables que confère le Code
de l’urbanisme à la puissance publique sur la propriété privée est un progrès
social. Du point de vue des moeurs tout terrain est constructible.
Pour appliquer le droit, à savoir établir des P.O.S. qui
conduisent à un progrès dans l’organisation du développement urbain au lieu
d’en compromettre définitivement le contrôle, il faut donc faire quelques
concessions aux moeurs. Le transfert de C.O.S. est cette concession.
Il faut bien en comprendre sa philosophie. On entend dire
que la loi va permettre de fixer des C.O.S. -- ou des droits -- fictifs,
virtuels, utilisables ailleurs que sur le terrain qui les supporte, donc cessibles
par un propriétaire à un autre propriétaire. Si l’on se réfère aux moeurs, le
droit ne fait aucune concession nouvelle ; il entérine un état des moeurs.
D’un certain point de vue, on peut juger cet entérinement comme une régression
puisque le droit permet de nier les moeurs et d’interdire radicalement toute
construction. D’un autre point de vue on peut juger cet entérinement comme une
mesure de sagesse puisqu’il est à peu près impensable de changer les moeurs
dans un avenir prévisible.
Le vrai problème est moins dans le principe du transfert
qui peut choquer certains esprits avancés, il est dans ses modalités, à savoir
dans l’importance de la concession faite aux moeurs.
Ce problème n’a pas encore été posé clairement et il est
temps de le faire. Il se résume en une question fort simple : quelle est
la constructibilité minimale irréductible d’un terrain ? Quel est le
quantum de constructibilité attaché à toute parcelle de terrain, utilisable ou
non sur ce terrain ? Quel est le minimum de constructibilité
garanti ? Vaste question.
Pour le fixer, on peut se référer à deux systèmes :
·
LE SYSTEME URBAIN,
·
LE SYSTEME NATUREL.
LE SYSTEME URBAIN est fondé sur les
équipements ; si les équipements existent, le terrain est plus ou moins
constructible; s’ils n’existent pas, il ne l’est pas. Le système urbain a deux
défauts qui en font un mauvais système de référence.
· l’absence
absolue d’équipement conduit à l’inconstructibilité absolue, ce qui est
précisément contraire aux moeurs et à l’idée d’un quantum irréductible de
constructibilité attaché au terrain,
· les
équipements existent souvent sans qu’il y ait pour autant volonté
d’urbanisation ; tous les équipements linéaires (voirie, eau) souvent
réalisés en abondance, desservent des terrains qu’il n’est pas souhaitable
d’urbaniser. Or tout équipement linéaire, suivant le système urbain permet plus
ou moins d’urbanisation.
La référence au système urbain, dans la mesure où les équipements
sont ce qu’ils sont, dans leur nature linéaire et leur localisation engendre
une urbanisation discutable.
LE SYSTEME NATUREL est fondé sur des références autres
que les équipements. Ces références sont le paysage, la conservation de
sites naturels, de leur usage traditionnel, des coupures dans l’urbanisation,
le maintien du caractère rural -- ce qui n’exclut pas les bâtiments liés à
l’exploitation agricole, qu’il convient sauf exception, d’exclure du quantum.
Tous ces espaces sont vastes, ils se mesurent par milliers d’hectares; ils sont
de valeurs agricoles et écologiques variables ; ils ne sont pas en
général destinés à recevoir une semis de construction même s’ils sont
parfaitement capables d’accueillir des forêts de construction -- hameaux,
villages.
Il faut donc que le quantum de constructibilité accordé à tout
terrain, et applicable sur d’immenses superficies permette d’édifier peu à peu,
au cours des ans, de petits foyers urbains, judicieusement localisés. Les études
montrent que le quantum numérique qui répond à ces conditions, est égal à
1/200.
Ainsi, une commune de 3.200 hectares, qui a déjà un village de 200
hectares, urbanisés sous forme de village, et 3.000 hectares de zones naturelles,
détient, si on applique le quantum, sur ces 3.000 hectares, une
constructibilité de 150.000 m² de plancher, soit 1.000 maisons de 150 m². C’est
plus que suffisant pour répondre à son expansion urbaine sur une génération, si
cette commune n’est pas le siège d’une mutation urbaine rapide ; et si des
mutations importantes sont à envisager, il faut que le P.O.S. prévoie et
localise les zones d’urbanisation future car le mécanisme du transfert ne
s’appliquera pas à ces zones.
Ces mille maisons construites spontanément, en une génération, le
long des voies et des conduites d’eau si l’on se réfère au système urbain,
abîmeront le paysage, nuiront à la circulation sur les routes rurales,
couperont l’espace de clôture et de barrières, enlèveront à la campagne son
caractère campagnard pour lui conférer un caractère de banlieue.
Il revient aux urbanistes et aux autorités locales -- à l’occasion de
l’établissement du P.O.S. -- de déterminer les endroits où doivent se localiser
les quatre ou cinq foyers d’urbanisation, destinés à recevoir les 150.000 m² de
plancher, d’en faire des hameaux charmants et d’économiser du même coup sur les
équipements nécessaires à leur desserte, car il est moins coûteux de desservir
un hameau de 200 maisons qu’un semis de maisons dispersées.
Tel est
le choix fondamental qui s’offre à nous.
Est-ce une péréquation ?
On peut répondre de deux façons opposées à la question, suivant qu’on
se place du point de vue propriétaire ou de la collectivité ?
Pour le
propriétaire, il y a
certainement péréquation puisque s’il parvient à vendre son droit fictif, son
“ quantum ”, il tire un profit -- d’origine urbaine -- de son
terrain. On alléguera qu’il aura du mal à vendre ce droit. On peut répondre à
cette objection que les propriétaires ont tout autant de mal à vendre leur
terrain, mais ils sont souvent victimes d’une illusion. Imaginons un citadin qui cherche un terrain
dans la campagne pour y construire sa maison ; il se promène et demande
aux gens qu’il rencontre s’ils ont des terrains à vendre. Dans la journée, le
citadin aura parlé à 20 propriétaires, il aura excité 20 foyers, mais en
définitive, il n’achètera qu’un terrain. Le promoteur provoque la même
excitation. Il suffit que trois acheteurs éventuels se succèdent chez le même
propriétaire, pour que celui-ci commence à augmenter ses prétentions.
Il y a donc disproportion entre la demande
réelle de terrain et la demande perçue
par les vendeurs éventuels. Pour être exact, il faut reconnaître que cette
règle ne s’applique pas à certains terrains que la providence a placé en
situation exceptionnelle, les pieds dans l’eau de Méditerranée par
exemple ; pour ceux là les enchères peuvent réellement monter puisque
toute l’Europe les convoite. Mais pour beaucoup de terrains campagnards, les
enchères sont totalement illusoires. Les mêmes désillusions marqueront les
achats de C.O.S. ; il ne faudrait donc pas les imputer au transfert, mais à la
nature des choses. Beaucoup de propriétaires ne trouveront pas à
vendre tout de suite leur quantum.
Sous cette réserve, -- qui implique nécessairement un étalement dans
le temps, des transactions -- une péréquation réelle est instaurée au
bénéfice des propriétaires de terrain.
La collectivité, par
contre, reste étrangère à toute péréquation. Le système ne lui coûte rien ;
il lui permet des économies d’investissement par une meilleure concentration de
ses moyens en quelques points convenablement choisis. La collectivité publique
ne débourse pas un sou ; elle surveille et enregistre des transactions
d’un genre nouveau, comme elle le faisait déjà. Le système s’auto-équilibre de
lui-même ; s’il y a pression urbaine, les achats de C.O.S. se
développeront, de même que les achats de terrains se multiplient ; dans le
cas contraire, il n’y aura pas de transfert. Dans aucun cas, la collectivité
s’est engagée dans le versement d’une rente perpétuelle.
La confusion est faite fréquemment entre les deux points de vue. Elle
procède d’une analyse insuffisante et de l’approximation des terminologies.
Ainsi certains, justement effrayés par l’idée d’une péréquation publique,
s’élèvent contre le transfert de C.O.S. qu’ils assimilent un peu hâtivement à
une pareille péréquation. Les autres, au contraire, viscéralement attachés à
une péréquation, considèrent d’un œil bienveillant les transferts.
Au risque de décevoir les deux, il faut considérer les choses d’un
œil calme. Par le transfert des C.O.S. on ne péréque en fait rien du tout. On
accorde à chaque terrain un quantum irréductible et on laisse jouer les mécanismes libéraux,
irremplaçables en cette matière. On les laisse jouer avec
le double réconfort qu’on n’annihile pas toute espérance chez les propriétaires
-- si minime soit-elle et elle peut l’être pour les petits terrains -- de tirer
un profit urbain de leur sol et qu’on sauvegarde plus facilement le paysage
rural.
Quand la loi produit
d’un seul coup deux pareils effets, il s’agit d’une bonne loi.
Le Chef du Service de l’Urbanisme
A. GIVAUDAN
( LE 24
OCTOBRE 1974 )
J’ai écrit ce petit mot à l’occasion de discussions sur le
PLD, avec l’idée de montrer qu’il ne fallait pas prêter à la limitation de la
densité des vertus qu’elle ne pouvait pas avoir, dans certains cas, généralement
ceux qu’on risquait de citer en exemple.
Monsieur Pierre MAYET ne partageait pas tout à fait mon
point de vue ( voir commentaire à la suite de
l’écriture ).
LE PARADOXE FONCIER
DANS LES ENCADRES :
annotations manuscrites de Pierre
Mayet
C’est amusant mais pas vraiment convaincant P.Mayet
Le paradoxe
foncier se résume dans l’axiome suivant :
“ Des causes
inverses produisent quelquefois le même effet ”
Les causes A
et ‑A donnent lieu à
l'effet B.
Si la Cause (A) est l'augmentation du C.O.S. par rapport aux pratiques actuelles
et si la cause ( ‑A) est la diminution du C.O.S.
L'effet B est la hausse du prix des
terrains dans les deux cas.
Ce phénomène ne se produit pas toujours.
JE CONTESTE
''Lorsque la demande de terrain
sur un lieu ne peut être satisfaite par ce lieu".
Ce phénomène ne se produit qu'en
des
“ lieux privilégiés ”.
On est alors en régime de pénurie absolue d'espace ; c'est le cas dans certains centres urbains très recherchés ; sur certains espaces littoraux qui sont des espaces peu extensibles.
La demande sur un centre ou sur un point du littoral, n'est pas d'origine exclusivement locale ; elle est d'origine, régionale, nationale, internationale
Elle met en compétition, à mesure que la rareté s'accroît, des utilisateurs concurrents de moins en moins nombreux mais de plus en plus riches. On constate un phénomène d'enchères jamais achevées si la possession de ce point devient une question de prestige ( vitrine sur les Champs Elysées ; villa au bord de l'eau à Saint Tropez ).
NON NON
Le phénomène est indépendant du C.O.S.
S'il augmente, le propriétaire peut vendre plus
cher.
S'il diminue, il peut aussi vendre plus cher.
Et ils sont en nombre
différent ( puisque c’est le COS qui détermine la place offerte ) ; et à travers
eux, leurs clients acquéreurs ou utilisateurs
Sur un terrain à C.O.S. FORT' la compétition se joue plutôt entre agents économiques' investisseurs à la recherche d'un profit économique et d'un prestige.
.
Sur un terrain à C.O.S. faible la compétition opposera plutôt
des fortunes privées -- ou anonymes ‑
à la recherche d'un lieu convoité et d'un placement sûr.
Sauf à prélever une part
de la rente d’emplacement
La
réglementation et la fiscalité modifient certainement le comportement de
certains agents économiques, détournent les uns,
attirent les autres mais les uns et les autres font partie des grandes
puissances financières, seules intéressées par le tournoi.
FAUX :au contraire, si ainsi on détruit
moins de logements anciens et on fait des H.L.M.
Ainsi à Paris,
· l'abaissement du C.O.S.
accélérera la fuite des classes pauvres et moyennes ;
oui oui
·son augmentation ne les
maintiendra pas mais permettra d'y loger un peu plus de personnes appartenant
aux classes aisées.
Seule une intervention massive de la collectivité publique, peut concurrencer les fortunes privées, en prenant à sa charge une part du coût de la rareté.
oui
Peut-être
Il n'y a donc pas
de solution.
Ou s’il y en a une elle est technique : il faut multiplier les points privilégiés.
Jusqu'à présent les
urbanisations nouvelles n'ont pas constitué de points privilégiés.
Je ne suis pas sûr que ce papier soit
exportable, même s’il est stimulant. Mieux vaudrait que nous soyons
capables de produire en commun quelques pages définitives sur le phénomène
pour l’utilisation des emplacements urbains. P.M.
REPONSE. “ Ce papier n’est pas destiné à l’exportation ” AG
COMMENTAIRE
Le paradoxe
foncier, l’âge d’or ( Cf.[1974-02-01---H-L-AGE-D-OR]), la question
foncière ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE-ET-ENRICHISSEMENTS-REUNIS]) et quelques
autres ont exprimé sur l’économie de l’aménagement et de l’urbanisme, des
esquisses de points de vue doctrinaux que je crois fondamentaux.
Que ce soit
sous forme d’allégorie, de notes ordinaires brèves ou de réflexions plus
longues, après avoir observé, médité, écouté, pendant plusieurs années, je
crois que ma vision était juste, aussi bien dans l’analyse que dans les
conséquences à en tirer.
Il m’eût été
agréable que la recherche y accordât un zeste d’attention... mais intoxiquée
par la machine à décerveler marxiste, par la pensée sectaire du “ parti du bilan
globalement positif ”( à
la même époque ( Cf. #1974-04-06---E#) ou par d’autres billevesées à
tendances socio-psychanalytique, véhiculant les clichés habituels sur la
“ rente foncière ”, les “ spéculateurs ”, “ les
promoteurs ” “ le régime capitaliste ”... il était normal, avec
son égocentrisme naturel, qu’elle n’accorde pas la moindre attention à ce type
de problèmes qui sont au cœur de l’évolution urbaine.
Et pourtant
malgré sa stérilité et sa nuisance intellectuelle, les « nouveaux
conformistes » et les « démocratolâtres » se vautraient dans ses
idées fausses -- au fait qu’en reste-t-il de sérieux qui fasse référence
aujourd’hui ? - Je n’ai jamais rien dit ou écrit de mal à son propos. Pas
par lâcheté, mais à quoi bon ?
Et pourtant,
je considère -- car j’ai toujours voué un culte à la connaissance et une
admiration respectueuse pour les grands penseurs -- qu’il y avait, dans l’objet
urbain, beaucoup à explorer. Sans chercher l’utilitaire, on n’aurait pas dû
accepter qu’un tel parasitisme intellectuel et militant prospère à ce degré sur
les finances de l’Etat et de ses contribuables.
Le paradoxe
foncier formule une hypothèse, facile à vérifier,
indépendante de tout régime économique et politique. C’est ce qui déplaît à ce
type de « bien-pensants ». Les manières de penser n’ont pas vraiment évolué mais
leur objet est différent.
J’ai repris
cette idée dans d’autres écritures ( par exemple « LE CODE GENETIQUE URBAIN » (#1986-04-00---H#)
et
dans certains exposés pour essayer de combattre des idées toutes faites sur ce
qu’il faut faire pour réduire les phénomènes de ségrégation sociale.
la consommation d'espace
la construction
antoine
givaudan
(
LE MONITEUR. 27 NOVEMBRE 1978 )
En 1978, on commençait à mieux maîtriser l’évolution
physique des villes. Les tensions sur le marché foncier faisaient beaucoup
parler de l’offre foncière. Je commençais à être satisfait car le système
statistique de l’urbanisme permettait peu à peu de penser et d’écrire à ce
sujet; je regrette de ne pas l’avoir plus exploité.
On commençait
ainsi à connaître la réalité qui était jusqu’alors un mystère avant de le
redevenir. Le système de collecte de l’information ( SIDU ) mis en place dans
la Direction et sa combinaison avec celui de la DAEI ( SIROCO ) ne permettait pas
encore d’apprécier le flux annuel de foncier nécessaire à la construction à
l’intérieur des POS mais on l’envisageait avec bien d’autres choses encore.
Toutes ces bonnes idées ont été abandonnées après mon départ et vingt ans plus
tard on ne sait même plus ce qu’on savait avant. A quoi sert donc l’argent du
contribuable et que font-ils de leurs ordinateurs ? Des jeux
vidéos ! !
J’ai donc publié
un article dans le Moniteur, le seul de ma vie. Il a d’ailleurs
été censuré par la rédaction car la version originelle n’était pas assez
neutre. Le Moniteur n’aimait pas ma façon de penser ou de parler ; et
comme tous les spécialistes de la langue de bois, il ne supportait pas qu’on
appelle un chat un chat mais j’ai accepté la censure. L’amour du Moniteur pour
la paraphrase inodore et incolore m’a, en quelque sorte, interdit d’y écrire (
bien plus souvent d’autant que l’exercice était rémunérateur ) malgré l’intérêt
de cet hebdomadaire. ( Je ne lui en veux pas).
Aujourd’hui le
problème ne se pose plus car on ne sait plus rien du tout sur toutes ces
questions et si on sait quelque chose on le cache bien.
la consommation
d'espace
80 000 HA DE TERRES
AGRICOLES ENVIRON ONT ETE “ URBANISES ” AU COURS DE CHACUNE DES ANNEES RECENTES
Combien d'espace la construction consomme-t-elle chaque année ? C'est une question à laquelle il n'est pas facile de donner une réponse précise et parfaitement incontestable. D'abord, les statistiques disponibles ne sont pas très anciennes; elles remontent tout au plus à 1973. Elles n'ont pas, en outre, toute la fiabilité requise; il ne faut donc pas s'attacher à les examiner à un hectare près. Ensuite, ces statistiques sont d'un maniement délicat.
Examinons les questions d'ordre méthodologique
auxquelles il faut répondre pour que les statistique prennent une réelle
signification:
Peut-on par exemple, considérer que la construction
d'une maison sur un terrain de 100 ha, correspond à 100 ha d'urbanisation?
Assurément non.
Il faut donc définir un seuil arbitraire de densité
au-dessus duquel on peut considérer que l'intégralité du terrain est passée du
côté de l'urbanisation même s'il n'est pas entièrement couvert de construction
( ce qui est d'ailleurs généralement le cas ). Le seuil retenu est celui du
1/100 ( densité égale à 0,01 en coefficient d'occupation du sol ) et nous
expliquerons pourquoi.
II y a par ailleurs le problème des bâtiments
agricoles: la construction d'une grange, d'un hangar, d'une serre n'est pas une
opération d'urbanisation Ces bâtiments devraient donc être éliminés du calcul
de la consommation d'espace par l'urbanisation. Or, il n'est pas certain qu'ils
le soient toujours.
Enfin, il serait raisonnable de ne pas tenir compte
des terrains consommés en milieux urbains. pour évaluer la ponction faite par
l'urbanisation sur l'espace rural, naturel ou agricole.
On peut considérer que, lorsqu'un terrain situé à la
campagne est construit à la densité de 1 pour 100, il est passé dans le camp
dès terrains urbains. Il sera vraisemblablement clôturé. La dimension de la
partie non bâtie la rend apte au jardinage et à la décoration. Si elle reste en
friche, elle n'est pas suffisante pour intéresser un agriculteur.
La densité de 1/100, tout arbitraire qu'elle soit,
est un seuil acceptable de différenciation des terrains.
En tout cas, ce seuil élimine les constructions sur
des terrains très étendus qui fausseraient radicalement l'évaluation des
superficies consommées par la construction.
II écarte aussi de nombreux bâtiments agricoles
souvent édifiés sur de vastes terrains.
Les
statistiques confirment ces appréciations mais avec le temps, il sera possible
de les affiner; de plus, à l'avenir, la définition de la surface de plancher, maintenant
bien établie en surface hors œuvre brute et en surface hors œuvre nette,
éclaircira la situation.
Pour effectuer le partage entre les terrains véritablement
urbains et les terrains ruraux urbanisés, une première opération consiste à exclure de ces derniers Paris, qui ne
comporte pas de zones agricoles.
Une seconde
opération consiste à calculer la superficie des terrains utilisés à une
densité supérieure à 1/10 ( C.0.S. de
0,1; une maison sur environ 1 000 m2). Cette opération n'est pas
entièrement satisfaisante, car on construit encore, en pleine nature, à une
densité supérieure à 1/10. Néanmoins, il est vrai d'affirmer que, dans les
zones urbaines, la densité excède généralement 1/10 et que par conséquent, la
superficie des terrains concernés par les constructions d'une densité
supérieure à ce seuil englobe la totalité des terrains urbains utilisés, même
si elle englobe aussi quelques terrains ruraux urbanisés.
IL est intéressant de savoir où se localisent les
constructions alors que l'établissement des P.O.S.
progresse.
Les P.O.S. sont, pour les
informations essentielles qui les caractérisent (phases de procédure; superficies;
populations) traités informatiquement, au plan national ( système S.I.D.U ). Quant aux constructions elles sont suivies par te
système SIROCO.
II est possible de connecter S.I.D.U et SIROCO et d'obtenir, dans un
premier temps, le nombre de permis de construire délivrés dans les communes
pour lesquelles un P.O.S. est prescrit, rendu public ou approuvé.
Pour des raisons d'économie, on se borne
actuellement à établir le résultat annuel de cette première connexion. Elle est
intéressante par son caractère à peu près constant. 60 p. 100 des permis de
construire ( et 80 % des logements ) se localisent dans les communes concernées
par un P.O.S. qui représente,
rappelons-le, environ le tiers du territoire national.
II sera possible d'aller un peu plus loin lorsque SlROCO codera le type de zones ( urbaine ou naturelle ).
On aura ainsi la part des constructions par zone.
On peut, par conséquent, espérer des informations de
plus en plus précises pour l'économie foncière qui a manqué jusqu'à ce jour des
bases nécessaires pour étayer ses “ impressions ” N'entendait-on pas dire qu'il fallait 30 000
ha par an pour la construction, alors qu'il en faut quatre à cinq fois plus I
Quels sont les résultats disponibles à ce
jour ? Le tableau et les graphiques
suivants en résument l'essentiel.
Le graphique 1, relatif aux permis de
construire, montre que les chiffres se sont maintenus à un niveau à peu près
constant, autour de 300 000 pour les permis de densité supérieure à 0,01,
autour de 130 000 pour les permis de densité supérieure à 0,1. II y a un creux
en 1974 et 1975, puis une remontée en 1976, année au cours de laquelle les
directions départementales de l'Equipement ont eu à faire
face à une lourde
charge de travail.
Le graphique 2, relatif à la surface hors d'œuvre autorisée,
accuse en revanche un accroissement constant, avec un bond sensible en 1976, ce
qui traduit une activité d'ensemble du bâtiment satisfaisante, qui n'a
peut-être pas été suffisamment perçue, à l'époque.
Mais la consommation de
terrains de l'ensemble des permis (densité supérieure à 0,01) accuse une
augmentation très sensible, en passant à 139 000 ha en 1976, alors qu'elle
s'était maintenue pendant les trois années précédentes autour de 100 000 ha.
Cette évolution, qu'il faudra suivre pour voir si elle se poursuit, reflète un
accroissement de la construction sur des terrains de plus de 1 000 m2 environ.
Serait-ce un effet du plafond légal de densité ?
En définitive, la superficie
des terrains consommés par les permis de densité comprise entre 0,1 et 0,01 est
la suivante (chiffres arrondis):
·87 000 ha en 1973,
·73000 ha en 1974,
·69000 ha en 1975
·et 8800 ha en 1976.
On retrouve, en 1976, une
consommation un peu supérieure à celle de 1973.
Le nombre de 80 000 ha par an
est un bon ordre de, grandeur de la superficie de terrains ruraux consommés
chaque année. Il n’est pas négligeable.
S'il indique que de très
nombreuses maisons disposent d'un terrain supérieur à 1 000 m2, ce qui est un
signe de prospérité, il indique aussi que des terrains agricoles, à proximité
des villes et des villages, passent à l'urbanisation dans des proportions qui
ne peuvent être indifférentes à l'activité agricole.
D'autres corrélations
seraient à faire; avec les transactions immobilières, les autorisations de
lotissements, les zones d'aménagement concerté, la taxe locale d'équipement...
Le recueil d'information statistique sur l'urbanisme, ( R.I.S.U.).édité maintenant depuis 1976 par la D.A.F.U., qui doit sortir cet automne,
pour la quatrième fois, commence à fournir des séries exploitables. I1 est à
souhaiter que tous les enseignements possibles en soient tirés.
Antoine GIVAUDAN
Le certificat d'urbanisme,
une
institution inévitable
Adjoint au directeur de
l’urbanisme et des Paysages,
ministère de l Environnement
et du Cadre de Vie.
( 12 ET 13
NOVEMBRE 1979 )
Colloque du centre de recherche d'urbanisme ( C.R.U )
à VERSAILLES
REVUE
“ ETUDES FONCERES ” N°9 été 1980
ORIGINE ET DESTINATION
Si je suis fier d’un exposé que j’ai pu
faire, parmi tant d’autres, c’est bien de celui là qui est
la retranscription écrite de mon discours parlé, à quelques arrangements
de français près.
Le lecteur y trouvera ma façon de voir et
de penser, mais aussi certains des principes de ma philosophie du droit ( Cf. #1850# ) et les exigences dont j’assortissais l’action de
l’administration.
Tout reste vrai et actuel… Hélas tout
reste à reprendre, semble-t-il, pour que le certificat d’urbanisme apporte à
son bénéficiaire les assurances qu’il devrait être en droit d’en attendre. J'ajouterais
aujourd'hui un couplet sur l'informatique dont on pourrait tant tirer, au
bénéfice des gens, et dont on ne tire rien parce qu'on est des manches ou des
propres à rien. C'est au choix. Le mystère est entier. Mais que
font-ils donc du matin au soir?
Le certificat d'urbanisme,
Pourquoi ce titre: le certificat d'urbanisme, une
institution inévitable ? Parce que nous n'avons pas
besoin d'inventer le certificat d'urbanisme pour qu'il existe. Le certificat
d'urbanisme existait avant que le droit positif ne lui donnât un nom, entourât
sa délivrance d'un certain formalisme et enfermât son contenu et ses effets
dans des limites qui, comme chacun sait, sont relativement élastiques
II faut donc
méditer sur ce caractère inévitable, sur sa signification et sur ses
conséquences:
seule une pareille méditation peut nous permettre de raccrocher les non moins
inévitables plongées dans la technique et le juridique, à l'essence même de la
réalité que nous avons à manipuler, voire à pétrir.
Mon premier point, sera la signification profonde du
certificat, et le second point, les conséquences.
1.
LA SIGNIFICATION PROFONDE DU CERTIFICAT D'URBANISME
Le certificat
d'urbanisme est né de père et de mère inconnus, un jour inconnu ou un inconnu
vint demander à une autorité publique “ Que peut-on faire sur ce terrain ?
”. ou peut-être, “ Peut-on construire ? ”.
Ce jour-là fut pour nous, sans que nous en ayons eu
conscience, un jour exceptionnel, un jour qui marqua l’apparition, dans une
conscience, d'une réalité nouvelle, cette réalité étant que la définition du
droit d'utiliser le sol échappe ou n'appartient plus tout à fait au détenteur
de ce sol. Sinon, pourquoi aller demander à quelqu'un d'autre qu’à soi-même ce
qu'on peut faire de son terrain ?
Donc, ce jour-là, il y eut un acte d'humilité, une
sorte d'hommage rendu par le propriétaire à la collectivité. Ce jour-là fut
certainement antérieur au permis de construire, mais il fut longtemps masqué,
voire inhibé par le permis de construire. Cet acte a pris un développement
spectaculaire, qui est lui-même significatif d'autres développements. J'en
soulignerai deux que je voudrais commenter: d'abord le développement du besoin
d'information du consommateur juridique, de l'usager aussi, comme vous devez
dire; et aussi, second point, le développement du droit foncier public.
Nous sommes, je crois, dans un problème très
classique de consommation
Le certificat est une institution inévitable parce
qu'il est fondé sur la commodité, l’idée de commodité, le besoin de commodité, sur
la curiosité, sur la sécurité, trois traits, trois caractéristiques
qui caractérisent assez bien l'être humain. N'est-t-il pas agréable avant de
vendre ou d'acheter un bien, d'être informé sur la troisième caractéristique des
terrains ? La troisième, parce qu'il y en deux bien connues: la première,
c'est sa situation, son adresse: elle est assez facile à connaître parce
que le bien est immobile; la seconde, c'est sa consistance physique, sa
superficie, sa forme, ce qu'il y a dessus. C'est déjà un peu plus
compliqué, mais enfin je crois que le propriétaire est bien placé pour la
décrire. La
troisième, c'est son aptitude juridique.
Cette aptitude juridique est à la fois faite de droit
privé — nous ne nous en occupons pas, nous, dans l'administration, mais ce qui
ne veut pas dire qu'il n'y ait pas des petits pièges pour les usagers, et
notamment pour les notaires — et puis, de droit public. Nous fabriquons cette aptitude juridique en édictant du droit.
Cette aptitude juridique est remarquable par son
caractère invisible et changeant ( elle varie avec le temps ). Le développement
du certificat d'urbanisme est en quelque sorte indissociablement lié au déclin de la définition de
l'aptitude juridique du bien par le détenteur du bien, au bénéfice de la
définition de l'aptitude juridique par la puissance publique. C'est le besoin
de commodité, la curiosité, la sécurité qui ont surtout contribué au
développement du certificat d'urbanisme, et parallèlement à l'ancrage dans les
mentalités plus encore que dans les au bénéfice de la définition de l'aptitude
juridique d'un bien foncier par la puissance publique.
Paradoxalement aussi, ces développements ont été le
fait de “ libéraux ” . C'est M. Chalandon, en 1969, qui a inventé le
certificat d'urbanisme avec la loi de 1971. C'est aussi, en 1975, une assemblée
libérale qui a voulu l'article L.111.5.
L’administration n'en a inventé que le mécanisme peut-être quelque peu
sophistiqué mais bien plus simple que ce qui lui était proposé. La proposition
de loi Daillet prépare aussi un autre certificat d'urbanisme.
La commodité, par le caractère obligatoire du
certificat, est donc moins le fait de l’Administration que du pouvoir
politique.
En 1969, lors de la préparation de loi de
1971,1'attitude de 1'Administration a été réservée. En 1975, 1'Administration a
été aussi réservée sur l’article L.111.5, et sur la loi Daillet. En fait,
l'Administration voit poindre à l'horizon le certificat obligatoire généralisé
avant toute transaction.**
** [ Prémonition qui ne s’est pas réalisée. On peut même dire qu
le CU depuis la décentralisation vaut bien moins qu’avant. ]
Une autre signification de
cette institution inévitable, qu'on pourrait aujourd'hui abroger sans obtenir
sa suppression, est dans le besoin d’une information juridique objective,
Pourquoi ? Parce que de plus en plus on constate que l'information
juridique est un élément constitutif déterminant de la valeur du bien, si bien
que, à nulle autre occasion courante, très répétitive peut-être de la vie civile,
l'information ne contribue autant à la formation du prix. Le certificat est par
conséquent important pour tous; il est un acte extrêmement chargé de
responsabilités.
On comprend mieux que le certificat, obligatoire ou
non, soit secondaire quand ‘'opinion ne peut plus s'en passer, quand elle ne
peut plus se passer d'une définition convenable de l'aptitude juridique du
bien. Elle cherche à la connaître même si elle n'y est pas obligée, et elle
s'engage alors sur un chemin pavé de surprises, de paradoxes, de complexités
parce que l’aptitude juridique est faite de tout cela autant que d’objectivité,
et peut-être plus encore que d'objectivité.
Cette situation n'est pas indépendante du
développement du droit foncier public. Ce développement s'est fait suivant trois axes.
Sur
le premier, nous trouvons les
réglementations qui portent sur l’occupation et l’utilisation du sol et qui
créent des règles de fond: comme les POS, les zones d'environnement protégé,
l'application du règlement national d’urbanisme, etc. Nous avons là un premier
déversement de droit sur l'espace
Sur le second axe nous trouvons les contrôles
préalables aux transactions au travers des développements des droits de
préemption notamment ; nous en avons décompté sept dans le seul Code de
l'Urbanisme, trois au moins sont bien connus: la zone d'aménagement différé, la
zone d'intervention foncière et la zone en préemption du périmètre sensible.
Puis
sur le troisième axe se placent toutes les fiscalités liées à l'urbanisme qui font que
l'acte de construire n'est pas seulement déterminé par ce qu'on peut mais qu'il
est aussi intéressant de savoir, quand on peut, quelle sorte de grelot fiscal
est accroché à la décision. II y a la taxe locale d'équipement et le dépassement
du COS, le dépassement du plafond légal de densité, la taxe départementale
d'espaces verts, la redevance sur les bureaux et industries en région
lle-de-France sans compter les participations qui ont l'inconvénient d'être
moins facilement identifiables...
Quand l'occupation et l'utilisation du sol sont
autant conditionnées par une décision publique on ne peut plus se passer du
certificat d'urbanisme et s'il n'existait pas il faudrait l’inventer, ce qui
s'est produit en 1969. Avant 1969 il existait quelque chose qui s'appelait
certificat d'urbanisme. mais on a préféré l’inventer en l'institutionnalisant
c'est-à-dire en définissant un processus officiel et obligatoire pour
l’Administration ( et quelquefois pour l’usager ) de livraison de l'information
juridique aux usagers.
Le certificat d'urbanisme est la reconnaissance du "droit à savoir" quand le
droit devient compliqué. De ce point de vue — on pourrait se demander s'il n'y aurait
pas d'autres certificats de ce type à inventer portant sur des domaines
juridiques où les choses sont aussi complexes que dans le nôtre et où par
conséquent, l’usager devrait avoir le droit de requérir de l'administration
qu'elle lui livre une information claire et satisfaisante. plutôt que de le
laisser tout seul s'avancer dans le maquis des lois.
2. Les conséquences de cette
signification
Les conséquences de cette signification sont
considérables tant pour le contenu et la forme de l'information juridique que
pour le certificat d'urbanisme lui-même.
La
puissance publique en effet ne serait pas conséquente avec elle-même si elle
maintenait sa prétention d'organiser l'espace avec du droit notamment, tout en
gardant pour elle l'information ou si elle ne la livrait qu'à contrecœur et
sous une forme chaotique. Par conséquent je dirai que la première conséquence du développement
de la signification profonde du certificat que j'ai essayé d'esquisser, est que
l'Administration, la puissance publique, la collectivité locale, sont en
quelque sorte mises en demeure de répondre
C'est l'information qui porte sur le bien foncier et
immobilier.
Quelle serait
l'information juridique idéale ?
Ce serait :
·d'abord une
information juridique objective
·ensuite une information
juridique exhaustive
·et encore une
information juridique compréhensible.
·enfin ce serait
une information juridique instantanée.
Cela est
l'idéal. Il faut toujours le définir, parce qu'il permet de mesurer l’écart entre les objectifs et la réalité.
Le seul terme
d’objective lorsqu'il s'agit d'information ouvre un
vaste débat, puisque, dans le droit d'utiliser le sol, d'innombrables
dispositions ne peuvent être parfaitement objectivées, c'est-à-dire être mises
en nombre ou faire l'objet de réponse par oui ou par non. De plus, dans nos
milieux d'urbanistes et de collectivités, tout un courant subjectiviste, qui se rattache à ce que j'appelle
l'existentialisme urbanistique,
considère qu'on ne peut jamais savoir a l'avance œ qui va se passer. C'est le
courant des créateurs, or un créateur ne peut pas répondre de son inspiration,
ni dire ce qui va se passer. Il doit inventer le droit au moment où
l'inspiration lui vient. Alors, demander un certificat
d'urbanisme dans ces conditions signifie tuer la création, l'invention !...
Nous avons, avant d'atteindre l'information juridique objective, à faire un
gros travail: un travail matériel sur lequel on pourrait discuter, mais
peut-être à vaincre aussi une sorte de réticence ou de résistance
intellectuelle intérieure qui vient de cette tentation de ne pas vouloir
objectiver le droit, au nom d'un alibi créateur.
Ma
position est délibérément objectiviste, mais je suis lucide et je sais malheureusement que
l'objectivité est sans doute l'asymptote qu'on n'atteindra jamais. Néanmoins,
essayons d'atteindre 90 % d'objectivité dans 90%des cas et nous aurons en
quelque sorte satisfait à la loi des probabilités, qui veut que la situation
soit satisfaisante si dans la majorité des cas, l’information n'est par
entachée de “
stochastique ” et ne transforme un oui en non ou un non en oui, en fonction de
considérations totalement imprévisibles.
L'information
doit être ensuite exhaustive. Pourquoi livrer une
information tronquée, c'est-à-dire, réserver autant de surprises à
l'utilisateur du bien, s'il ne connaît que la moitié, le tiers ou le quart de
ce qu'il doit savoir ? Une information juridique exhaustive pose l’énorme
problème du recensement d'un droit qui a été semé dans le temps, qui est aussi
semé dans l'espace, qui est souvent très mal formalisé, quelquefois introuvable
ou oublié. Telles sont les questions que pose le caractère exhaustif du
certificat et de l'Information qu'il contient.
Cette
information doit être aussi compréhensible. Car à quoi sert-il de
livrer une information que l'on ne comprendrait pas ? Cela impose qu'elle soit
convenablement écrite, ou convenablement retranscrite dans le certificat
d'urbanisme. On sait bien que le certificat d'urbanisme est un acte qu'il faut
délivrer rapidement, ce n'est pas à ce moment-là qu'on écrit le droit, et que
par conséquent, si le droit n'a pas été préalablement écrit correctement, le
certificat ne transmettra que des notions confuses.
II
faut enfin que cette information soit livrable instantanément, ce qui ne soulève aucune
difficulté lorsque l'administration s'est organisée pour cela. Elle délivre
bien instantanément les cartes grises et les passeports. Elle doit être capable
aussi de délivrer instantanément des certificats.
II faut en dire un mot pour aborder le problème
technique que soulèvent à la fois l'objectivité, l'exhaustivité et la compréhensibilité,
et qui conditionnent naturellement la livraison instantanée. Le contenu du
certificat porte sur les trois domaines: celui de l’occupation du sol qui
répond à la question “ que peut-on faire du terrain ? ” II faut arriver
à ce que le certificat, dans la réponse qu'il transmet, réponde au maximum de
questions, livre le maximum d'informations. C'est en quelque sorte la première section des règlements du POS, qui répondent aussi
à la question “ Quoi ? ”.
Même quand on peut faire quelque chose, il y a
toujours des conditions à respecter. Se pose alors la question “ Comment ? ”
. Ce “ Comment ? ”
résulte en général de deux blocs juridiques: le règlement d'urbanisme du POS
d'abord. Le “ Comment ? ” va dépendre aussi de toutes les servitudes
d'utilité publique qui ont été produites dans le temps et qui sont archivées
dans les armoires des administrations et dont on ne connaît pas toujours
l'existence. Leur recensement a été rendu obligatoire, dans les POS, par
l'article L.121.10. C'est une idée récente puisqu'elle date de 1976 et est
entrée en vigueur en 1977, mais qui rampe depuis 15 ans: on aurait pu la mettre
en œuvre en 1967 avec la loi d'orientation foncière — mais à l'époque on n'a
pas osé. On a réussi maintenant à l'imposer en inventant une disposition qui
fait sortir des armoires administratives autres que celles de l'Equipement, et
même de celles de l’Equipement, des informations juridiques qui sont quelque
part, pour les mettre quelque part ailleurs que l'on connaît, qui est le plan d'occupation des sols. Le
premier pas vers le contenu complet, mais pas nécessairement
compréhensible ni objectif de l'information du juridique, est donc franchi.
Le
troisième aspect de l'occupation du sol, c'est la constructibilité, qui devient
objective lorsqu'il y a plan d'occupation des sols et coefficient d'occupation
des sols, et reste entachée de subjectivité lorsqu'il n'y en a pas. La question
qu'on peut alors se poser, est de savoir, quand il n'y a pas de COS, s'il faut
quantifier dans les certificats d'urbanisme la constructibilité ou non. Les objectivistes, dont je fais partie, disent oui,
et les subjectivistes
disent naturellement non.
Le contenu concerne aussi les droits de préemption,
domaine plus facile et plus simple sur lequel je n'insisterai pas. II faut donc
aussi indiquer aux particuliers leur existence. On connaît quelques difficultés
tenant à ce que le moment où on délivre le certificat n'est pas nécessairement
le moment où le droit de préemption peut apparaître, il peut apparaître peu
après.
En ce qui concerne la fiscalité et la participation,
il faut arriver dans ce domaine encore, à l'exhaustivité. Ce n'est pas trop
difficile pour ce qui est des taxes: taxe locale d'équipement, taxe
départementale d'espaces verts ou celle sur les bureaux et industries en région
lle-de-France; c'est plus délicat naturellement quand il y a dépassement du COS
et quand il y a plafond légal de densité, mais peut-être peut-on s'en
dispenser.
Quant aux participations elles sont par définition
pleines de subjectivisme et il est difficile de les objectiver, mais c'est un
désir. Désir des professionnels qui aimeraient bien savoir ce qu'on pourra leur
demander ou ce qu'on exigera d'eux. Et du même coup, ils réinventent, sans le
savoir, l'accord préalable, c'est-à-dire le certificat d'urbanisme “ b ”.
3. forme de l'information
juridique foncière
Pour que la forme de cette
information soit compréhensible, il faut que cette l’information soir
normalisée. Bien que la mode ne soit pas à la normalisation, il faut normaliser
cette information afin de pouvoir la retrouver quand on la cherche — c'est la
normalisation du support de l'information — et pour qu'on s'y retrouve quand on
doit la donner — c'est la normalisation de l'écriture juridique.
Quelles sont les raisons pour lesquelles il faut
normaliser ? Elles ne sont pas dans une manie de l'esprit, dans le plaisir
d'unifier, de “ jacobiniser
”. L'information juridique telle qu'elle a tendance à se présenter,
tend a devenir un tel fouillis et un tel chaos que si ceux qui fabriquent le
droit localement ne font pas un petit effort pour respecter un certain
formalisme de présentation, je dis que la situation devient désespérée et
irrécupérable, car .il est impensable, une fois qu'on aura bien distribué du
droit n'importe comment, qu'on ait le temps l’énergie, l'opiniâtreté, le souci,
de le réécrire proprement.
C'est pour cette raison que je suis tant attaché à
ces “ bêtises ” que certains ( 1 ) appellent “ les carcans ”, le carcan des quinze articles du règlement du POS,
etc. Je suis attaché à ce que les quinze articles du règlement du plan
d'occupation des sols soient respectés presque comme un rituel sacré ou
magique, parce qu'ils permettent de guider une certaine écriture, un certain
classement juridique, qu'ils soient applicables dans les POS, dans les ZEP ou
dans les cartes communales quand on en fera, dans les plans des secteurs
sauvegardés, dans les plans d'aménagement des ZAC, etc. C'est une question de commodité et de rapidité
d'accès à l’information. II faut que finalement, quel que soit le support
juridique, quand on parle de hauteur, ce soit toujours en dixième position
qu'on retrouve l'information: quand on parle de forme de terrain, ce soit
toujours en cinquième position. Même les plus bêtes et même les plus ignorants
finissent par le comprendre et par s'y retrouver.
( 1 ) . [En
particulier certains agents du ministère de l’agriculture qui se sont ingéniés
à répandre dans des articles ou des communications verbales que ces exigences, venues
du monde urbain, ne convenait pas aux mentalités rurales ; "QU’IL FALLAIT AURE CHOSE" MAIS QUOI ? Ce n’était qu’une expression parmi d’autres du corporatisme
administratif d’un secteur en déclin qui essayait de se donner un rôle pour justifier son inutilité
en n’hésitant pas à essayer de faire croire à la profession agricole que
l’Equipement ne comprenait rien à la ruralité et en racontant n’importe quoi. Ce
type d’intervention, ridicule et indéfendable sur le plan du bon sens, n’aurait
pas mérité qu’on y accorde un instant d’attention s’il n’avait périodiquement conduit à de
graves nuisances suivies de préjudices : trois ans de retard dans la publication du décret relatif aux pos ( 28.10.1970 ! au lieu de 1967 ) et à la paralysie totale des ZONES D’ENVIRONNEMENT PROTEGE les Z.E.P ( 1977 ) abrogées plus tard. 26/10/98. ]
Comment arrive-t-on à cette qualité de l'information
juridique. Pour que les informations puissent être livrées sans difficultés
dans le moule prépare pour les réponses, qui est le formulaire de réponse, il
faut mouler ces réponses dans le droit qu'on fabrique de la même façon; d'où le
formalisme du plan d'occupation des sols, ou d'autres choses qui dépendent
uniquement de l'administration, d'où aussi le formalisme même des documents,
les formats qui permettent la miniaturisation, qui dépend elle-même en amont
d'un certain travail précis. Les dessinateurs et ceux qui écrivent les règlements doivent
penser à ne pas prendre n'importe quel papier, n'importe quel format. II faut
qu'ils ne tapent pas et qu'ils n'écrivent pas n'importe comment, que ce soit
reproductible, photocopiable, photographiable, miniaturisable, par la
microcopie. Quand ce travail est fait en amont, on arrive quasiment
en aval à l'instantanéité de la délivrance de l'information, avec des
lecteurs-reproducteurs qui, en appuyant sur des boutons, photographient la
réponse qui se trouve dans les documents.
[ C'est à ce stade que l'informatique
actuelle peut prendre un relais auquel on n'aurait pas osé rêver voici 20 ans.
AG. 27-02-2000 ]
Il ne faut cependant pas rêver . AG. 31-01-2001. ( Cf. #2000-12-15---H#)
Je n'invente rien ! Dans la direction départementale
du Nord, on délivre les certificats d'urbanisme de cette façon, et du même coup,
on les délivre en deux ou trois jours, voire instantanément, du point de vue du
travail technique, ce qui n'exclut pas, naturellement, sur le chemin de la
délivrance, la consultation de la commune, qui peut faire perdre du temps. Mais
en tout cas, pour ce qui concerne l'administration, il lui est possible
aujourd'hui, avec un petit effort d'organisation et un petit investissement en
matériel, ( nous
avons diffusé des notes techniques à ce sujet. Cf.#1981-04-01---H#. Document N° 17 ) De livrer
une information juridique, certes pas tellement objective, ni exhaustive, ni
compréhensible, mais instantanée. L’accélération de la délivrance des
certificats ne dépend pas de la loi, ni des textes, mais de la façon de
travailler de l'administration.
4. Faux problèmeS du
certificat d'urbanisme
Voila pourquoi je vois le certificat d'urbanisme
d'un oeil diffèrent de beaucoup d'autres.
Je pense que le certificat est un nid à faux problèmes.
Si les conditions d'une bonne information juridique foncière sont à peu près remplies
— et je viens de les définir — tous les problèmes du certificat, qu'on veut
souvent résoudre en aménageant les lois, deviennent des faux problèmes: Faux
problème de la rapidité, je viens de le démontrer; faux problème des
certificats d'urbanisme a, b. c, d et ce n'est pas fini car on va vers des e et
des f. En vérité, le seul problème est celui d'une bonne information juridique,
qui servira à tous les types de certificats a, b. c, d.
Faux
problème aussi est celui de l'accord préalable dont on a la nostalgie.
Les professionnels constructeurs (ils ne sont pas
trop représentés parmi nous aujourd'hui et si je les critique j'espère qu'ils
me pardonneront puisqu'ils ne peuvent pas se défendre) ont en effet la
nostalgie de l'accord préalable. Ils n'ont pourtant qu'à avoir recours au
certificat “ b ”; ce certificat b n'est qu'un accord préalable dont le dossier
de demande est moins formalisé que l'accord préalable antérieur. Ils ont par
conséquent plus de latitude pour présenter leur affaire. De quoi se plaignent-ils
? Pourquoi n'en usent-ils pas ? On leur livrera l’information juridique avec le
commentaire supplémentaire qu'appelle le “ b ”. Ce faux problème ne
mérite donc pas d'être longuement commenté.
Faux
problème encore est celui du caractère obligatoire du certificat quelles que
soient les circonstances. Si l'administration était capable de délivrer une
information juridique convenable, répondant aux quatre qualités décrites, on
pourrait se dispenser d'imposer le certificat. Je crois que le certificat est
l'intérêt même de l'usager, et on ne voit pas pourquoi celui-ci se priverait de
le demander.
Faux
problème aussi de la note de renseignement, un faux certificat a tendance à devenir un
vrai, parce qu'on s'aperçoit que même quand on vend un immeuble bâti sans
intention d'en changer l'état, on aurait peut-être besoin d'avoir un peu plus
d'informations juridiques. Celui qui :achète lin immeuble bâti sans intention
d'en changer la destination ni de bâtir peut avoir des intentions ultérieures.
S'il était un peu plus informé, il ne s'en porterait pas plus mal.
Faux
problème — je vais plus loin — de la consultation des maires, de la déconcentration et de
la décentralisation, puisque si l'information juridique existe, il suffit de la
livrer; et elle devrait pouvoir être livrée par n'importe qui ! On devrait
même pouvoir venir la prendre sans avoir à la demander. On pourrait imaginer
l'usager se présentant à l’Administration, pianotant et recevant l’information
juridique stockée dans les mémoires de l’Administration.
Naturellement, reste entière la question de la
partie subjective du certificat, parce que, en ce domaine, ce n'est pas le
détenteur du bien ou le demandeur du certificat qui peut répondre à la place de
celui qui détient les secrets de la subjectivité.
Faux
problème aussi de la publicité des décisions qui est quelquefois posée en matière de
certificat d'urbanisme, parce que si on délivre le certificat d'urbanisme et
l'information juridique instantanément, on peut la demander tous les matins.
Dans ce cas-là peut-être, je serais tenté de la faire payer, de mettre un petit
jeton dans la machine avant de faire sortir les papiers, parce que
l’information coûte cher, ne serait-ce qu’en photocopies.
Je voudrais encore ajouter: Faux problème de la durée de validité
des certificats d'urbanisme, faux problème parce que ce qui importe, c'est de
savoir à un instant donné ce qu’est le droit. Si je veux savoir ce que contient
le Code civil, je vais l'acheter et je lis la loi, mais ce n'est pas parce que j'ai acheté le Code
civil aujourd’hui que ce qui y est contenu m'appartient ou me bénéficie pour
six mois, pour trois ans si le droit est changé suivant les
procédures organisées à cet effet. Personnellement, je ne vois pas au nom de
quel principe une information délivrée le jour “J ” ne devrait plus
changer. Je l’admets bien sûr par des raisons pratiques, et un certificat peut
avoir une durée de validité de 6 mois ou un an. Evidemment, l'idéal serait
l'éternité, mais l'éternité n'est pas dans la réalité des problèmes urbains,
puisque c'est au contraire le changement continuel. On nous reproche justement
d'avoir un droit changeant. Le certificat ne peut, indirectement, le nier.
Tous ces faux problèmes en deviennent de vrais faute d'une
documentation juridique foncière concrète, à la portée de tous, mise à jour
souvent. Tous ces faux problèmes tombent quand il existe une information
correcte.
En
revanche, il en est un seul qui ne tombe pas: un seul de vrai:
c'est celui de la conservation et de la mise à jour de l'information
juridique dans le temps et des incidences juridiques. pour l'administration
comme pour les particuliers, DES EVOLUTIONS DU
DROIT.
C'est un problème
qui n'est pas bien étudié; il porte d’effarantes réponses quand on le creuse un
peu, il pose, dans un premier temps pour nous, la question de l'archivage des
certificats.
[
Et que la décentralisation n'a pas arrangé du tout. Mais comme chacun s'en
fout, c'est un problème qui n'existe plus. AG. ]
Cette question, il faudra bien
que vous l'examiniez, mais ne l'abordez pas trop parce que vous vous
paralyseriez. II faut être conscient de l'énorme difficulté qu'elle dissimule.
Je crois que nous n'avons actuellement pas de réponse claire et simple à lui
donner. Tout un système est à monter, auquel peut-être l'informatique n'est ou ne sera pas étrangère.
En tout cas, c'est l'imperfection, l'incertitude,
l'obscurité, voire l'obscurantisme qui transmutent l'acte d'information que
devrait être le certificat on acte de pouvoir et en acte incertain.
Le
certificat d'urbanisme est finalement une institution inévitable mais
prématurée. Ce n'est qu'un gobelet. On n'avait pas préparé dans les caves
l'élixir à y verser. Quand on n'est pas content de l'élixir, rien ne sert de
s'en prendre au gobelet et de le cabosser.
La valeur des biens immobiliers, qui dépend des
trois caractéristiques que j'ai soulignées, est extrêmement déterminée par
l’information juridique, et notamment par l’information juridique publique,
dont les conditions idéales de forme, de contenu et de délivrance ont aussi été
bien longuement énoncées: il en résulte une situation étrange; étrange car la propriété
immobilière se présente un peu comme un compte courant à trois. La propriété, c'est la banque, le propriétaire,
c'est le client. Le client peut tirer sur le compte de sa propriété, il peut en
tirer des morceaux, c'est-à-dire toucher à la consistance physique ; il
peut en tirer aussi des droits, c’est-à-dire toucher à sa consistance
juridique, à sa troisième caractéristique.
Cela serait simple si, dans ce compte courant, il
n'y avait pas un troisième larron, la puissance publique qui peut tirer aussi
ou créditer. C'est un peu comme si sur votre compte courant postal, il y avait
une troisième personne qui, à votre insu et n'importe quand, pouvait ajouter de
l'argent ou en retirer. Vous ne sauriez jamais quel est l'état de votre compte.
C'est bien ce qui se passe dans ce compte courant à trois qui, comme tout
ménage à trois, a toujours quelques difficultés à marcher: la consistance juridique du bien est en
quelque sorte une denrée qui se dilate et se contracte à l'insu du détenteur du
bien, et en l'absence de toute comptabilité.
Dans
ce mur de complexité, le certificat perce une fenêtre. Il est, de ce point de vue
inévitable, car est inévitable ce besoin de savoir... Ce besoin
d'être sûr de ce qu'on a. Le certificat deviendra inutile quand le mur sera
tombé. En attendant, il faut faire avec ce qu'on a et comme on peut.
Je pense personnellement que le progrès, voire le
salut ne viendra que de la mise en place patiente, sérieuse, opiniâtre d'une bonne
documentation juridique foncière, c'est-à-dire d'un travail sans
relâche de l Administration. D’un travail sans gloire, peu spectaculaire,
peu brillant, un travail besogneux des D.D.E. et des collectivités locales.
et de quelqu'un dont on n'a pas parle qui est l'Administration
fiscale. Cette Administration dispose, avec le fichier immobilier, d'un
remarquable réceptacle de l'information juridique. Pour l'instant, il n'y a
aucune connexion entre notre information juridique publique et l'information
juridique privée du bien, et les servitudes du droit privé, etc., que l'on peut
connaître par le fichier immobilier. Cette connexion est possible mais attendre
le salut de la loi est poursuite du vent. Il est dans le travail.
Le certificat, avec sa généralisation progressive,
même si ce n'est pas la loi qui le généralise, même si ce n'est que la pratique, pose donc, dans
toute son ampleur la question de la documentation foncière. Elle existe
aujourd'hui a l'état imparfait.
MOINS
ELLE EST PARFAITE, PLUS LE CERTIFICAT EST NECESSAIRE; MOINS IL EST CERTIFICAT
ET PLUS IL DEVIENT ACTE DISCRETIONNAIRE DE POUVOIR.
LA POLITIQUE FONCIERE URBAINE
( 2 SEPTEMBRE 1980 )
Actualisation partielle en
1985
J’avais écrit cette récapitulation studieuse pour
“ Etudes foncières ”, m’efforçant de réunir une information introuvable,
noyée dans les intestins administratifs inaptes à mettre en valeur une
politique conduite pendant plusieurs années, avec continuité, par l’Etat et par
l’administration.
Car la politique foncière n’eut jamais les honneurs qu’elle
aurait mérités. L’Etat et les agglomérations qui s’y impliquaient, avaient
engagé un travail intéressant, utile et difficile, destiné à porter des fruits
au cours des années à venir.
Bien des progrès restaient à accomplir, tant par
l’élargissement des territoires concernés que par la finesse et la justesse des
interventions, mais la technique était au point et le système de propagation
des idées ( séminaires de formation, colloque, relations avec les élus locaux )
était à la fois efficace, réaliste et apprécié. Un effort sérieux avait été
fait pour combiner la politique foncière urbaine et la politique foncière
agricole ( SAFER ).( Cf. #1975-09-29---E#)
Contrairement aux idées reçues, les moyens financiers n’ont
jamais fait défaut. L’excuse des crédits est souvent évoquée pour masquer un
défaut de zèle, la peur ou l’incompétence.
La décentralisation a brisé ce mouvement de réflexion et
d’action mené au niveau des agglomérations, sans institutions
nouvelles, comme si ce type d’intervention
allait de soi de la part des élus locaux. Les “ démocratolâtres ” qui
prennent leurs désirs pour des réalités n’ont pas compris grand chose à ces
réalités sur lesquelles ils s’asseyaient quand elles ne les gênaient pas. C’est
une autre raison de mon hostilité à la décentralisation de l’urbanisme qui a
coupé les ailes aux actions pédagogiques, incitatrices ou
“ répressives ” de l’Etat sur des fronts que la “ démocratie locale ”
déserte facilement, quand on la laisse à elle-même.
En 1985, j’ai
repris le document en essayant de le mettre à jour, mais le système central, à
la masse, n’était plus capable de fournir quoi que ce soit. La mise à jour
s’est donc résumé à quelques commentaires...signalés en italique dans le texte. Je regrette de ne pas avoir insisté
sur le rôle utile des « établissements fonciers régionaux ».
LA POLITIQUE FONCIERE URBAINE
Toute politique foncière
reflète de la part d'une société, son souci ou sa détermination de ne pas
accepter comme une fatalité, les conséquences plus ou moins paradoxales ou néfastes,
du libre jeu des initiatives privées dans le domaine de l'immobilier. Et de ce
point de vue, depuis 25 ans notre pays a fait preuve d'une exceptionnelle
détermination si nous observons les moyens mis en place pour toucher au
problème foncier sous ses divers aspects. Cette chronique devrait le montrer
bien qu'elle s'interdise volontairement d'aborder les aspects de la politique
foncière relatifs à la sauvegarde des espaces naturels et à l'environnement ou
à l'agriculture qui sont beaucoup moins inséparables qu'il ne semble des
politiques foncières urbaines proprement dites .( Cf. #1980-06-00---H#).
Les deux actions en effet se
complètent et doivent être coordonnées. La première appuie la seconde et réciproquement
et s'il y a carence à certains égards c'est sans doute parce que cette
coordination n'est pas encore à ce jour assez pratiquée.
On peut caractériser la politique foncière :
‑ par ses moyens, fort abondants
‑par son caractère plus ou moins décentralisé
‑ pour ses résultats
et ce sont ces trois points qui seront
successivement présentés.
1.
Une politique qui fait appel à une à grande diversité de moyens
La politique foncière ne manque pas de moyens. Aux
collectivités publiques d'en user puis qu'aucun d'eux ‑ et c'est assez
normal en la matière -- ne s'applique vraiment sans un minimum de
détermination. Une telle politique implique de leur part qu'elles aient décidé
de prendre en main l'évolution du marché foncier. Elles sont loin d’être allées
jusqu'au bout des possibilités.
Ces moyens sont juridiques, financiers ou fiscaux.
Ils devraient être conçus et employés pour se
compléter les uns les autres Ce n’est pas souvent le cas et nous y reviendrons
dans la 3ème Partie.
11. Les moyens juridiques : un attirail complet
Ils sont complets, suffisants, voire surabondants.
La collectivité publique peut intervenir, comme elle
l'entend sur le marché foncier.
Elle peut, en application de sa conception de
l'aménagement urbain, de l'extension de la ville dans les directions qu'elle
souhaite, de la nature des interventions qu'elle entend avoir sur les quartiers
existants, fixer des dispositions juridiques, en matière d'occupation et
d'utilisation des sols cohérentes avec la politique foncière qui aura sa préférence.
De ce point de vue elle peut dans les
espaces destinés à l'urbanisation, y constituer des réserves foncières
gratuites. Ce sont les zones d'urbanisation future ( dites NA : article
R. 123.18.1° b ) du Code de l'urbanisme ) des plans d'occupation des sois,
elles-mêmes conformes quant à leur localisation avec les dispositions des
schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme,
L'affectation ainsi déterminée qui n'est pas sans
incidence sur les valeurs foncières quand elle aboutit à une interdiction plus
ou moins durable de construire, est le premier jalon de la politique foncière.
Elle peut ensuite surveiller le marché foncier au
moyen des droits de préemption qui lui permettent de connaître les transactions
et de se substituer aux acquéreurs pressentis si le bien à vendre présente un
intérêt pour son action future ou si le prix proposé en est trop élevé.
C'est ainsi
que la zone d'aménagement différé (
article L.212.1 et suivants du code de l'urbanisme) créée par arrêté
préfectoral est l'instrument privilégié de cette surveillance dans toutes les
zones où les valeurs foncières sont susceptibles de s'accroître brutalement (
et notamment dans les zones d'urbanisation futures délimitées dans les POS ). A
ce jour [ en 1980 ] près de 600 000 hectares de zone d'aménagement
différé sont créés ( plus de 3 000 zones ). Le droit de préemption peut être
exercé pendant quatorze ans et le prix des terrains y est évalué en tenant
compte de l'utilisation du bien un an avant la création de la Z.A.D.
C'est ainsi que la zone
d'intervention foncière ( articles L.211.1 et suivants du code de
1'urbanisme ) qui institue de plein droit, un droit de préemption au profit de
la collectivité locale, dans les zones urbaines délimitées par les P.O.S
rendus publics de toutes les communes de plus de 10 000 habitants ( et dans les
autres, à la demande de la collectivité ) permet d'acheter les biens
immobiliers, là où l'évolution urbaine est plus stabilisée. La Z.I.F.,
perpétuelle quant à sa durée, moins rigoureuse sur la stabilisation des prix,
est également un moyen de connaître l'évolution du milieu urbain qu'annoncent
bien souvent les transactions. Les Z.I.F. représentent plus de 400 000
hectares ( au 1er octobre 1979 ) et concernent plus de 800 communes.
Elle peut encore s'assurer les terrains nécessaires
aux équipements futurs en les localisant sous forme d'emplacements
réservés, inconstructibles, dans les plans d'occupation des sols,
Elle peut également exproprier
les espaces nécessaires aux équipements ou aux opérations d'urbanisation
envisagés. Elle peut même se dispenser de verser l'indemnité préalable et lui
substituer un loyer trimestriel avec la procédure
de prise de possession prévue aux articles L. 314.1 et suivants, du
code de l'urbanisme.
Elle peut quasiment contraindre
les propriétaires à engager une opération d'urbanisation ( 1 ),
en suscitant la création de sociétés civiles foncières ( articles L.322.12 et
suivants du code de l'urbanisme) ou d'associations foncières urbaines (
articles L.322.1 et suivants du Code de l'urbanisme).
Elle peut enfin prendre l’initiative d'opérations en
créant des zones d'aménagement concerté
( articles L.311.1 et suivants du code de l'urbanisme ), procédure par laquelle
elle s'engage, seule ou avec un aménageur public ou privé, à réaliser une
opération, compatible naturellement avec les options d'aménagement définies par
les documents d'urbanisme. Plus de 1 700 Z.A.C. ont été créées en 10 ans,
représentant près de 80 000 hectares.
Il lui reste la possibilité de vendre les terrains
acquis ou de les concéder aux utilisateurs. Les deux systèmes sont également
ouverts même si le second n'a pas jusqu'à ce jour eu la faveur.
Les pouvoirs juridiques couvrent toute l'étendue du
spectre. Ils sont, malgré quelques imperfections, parfaitement utilisables. Ils
sont,, à l'exception de la prise de possession, tous pratiqués et cependant les
résultats sont décevants.
( 1 ). [ Ce dispositif, datant de 1964 environ,
pourtant intéressant n’a jamais été utilisée faute de promotion un peu
volontariste de la part de l’administration centrale qui ne savait même plus
qu’il existait. Exemple typique d’abandon inexplicable autrement que par “l’administration contemplative”, peut-être pour ne pas avoir à être jugée
sur ses carences elle préféra l’abroger en 1985. AG.02-05-1999. ]
12. Les moyens financiers: complexes mais conséquents
Les moyens
financiers permettent à l'Etat, aux communes (ou leur groupement voire à des
aménageurs publics, d'acquérir des terrains, qu'ils soient bâtis ou non, en vue
de les utiliser à plus ou moins long terme, soit pour des équipements, soit
pour des opérations d'urbanisme ‑ en quartiers existants ou dans les
zones à urbaniser,
Il convient également de noter le rôle important d’établissement publics fonciers spécialisés
dotés d'une fiscalité propre ( en Lorraine et en Normandie) ( Cf.#1998-03-15---H# ) ou non ( en région
Ile-de-France), de l'établissement public régional dans certaines régions (
Provence, Ile-de-France, par exemple) et du département aussi ( Finistère,
Vendée, Seine-et-Marne.. ) qui accordent des subventions pour acquisitions
foncières aux communes, généralement.
La politique foncière a, si l'on ose dire, nidifié
un peu partout, dans les institutions et le pays.
Dans le domaine des financements, le produit de
certaines fiscalités spécifiques (dépassement du coefficient d'occupation du
sol ou du plafond légal de densité) est
affecté aux acquisitions foncières, directement ou indirectement ; l'apport
représente plus de 300 millions par an. C'est peu, sans doute, mais compte tenu
de la concentration sur un nombre réduit de communes, cet apport
malgré son caractère
irrégulier, n'est pas à dédaigner.
Ces montants concernent toutes les opérations :
opérations d'urbanisme, quartiers nouveaux ou rénovations, opérations d'aménagement
de la Défense ( Hauts-de-Seine ), Quai de Javel ( Paris ) Villes nouvelles,
résorption de l'habitat insalubre, et associations foncières urbaines à partir
de 1979.
Ces prêts sont accordés pour six ans au taux de 9 %
et de 9,75 % s'ils ont une durée supérieure .
13 % des dotations
n'ont pas été utilisés.
La consommation est satisfaisante, mais ce
pourcentage montre bien qu'il n'y a pas en pénurie de moyens financiers.
Le montant des crédits de bonification qui sont à
peu près intégralement consommés, plafonne la consommation des dotations à 76
%.
La bonification diminue de 3 points le taux
d'intérêt.
Néanmoins la source essentielle du financement est
dans les subventions de l’Etat et les prêts, et il faut en décrire l'ensemble
relativement complexe. On trouve :
‑ les prêts de la caisse des dépôts et
consignations, aux acquisitions foncières affectés aux opérations d'urbanisme
ou aux programmes d'actions foncières,
‑ les prêts de la caisse d'aide à l'équipement
des collectivités locales à la constitution de réserves foncières,
‑ les acquisitions directes, les avances et
les subventions de l'Etat.
Ces modalités ont beaucoup évolué en vingt ans.
Elles se sont clarifiées mais restent encore assez ramifiées. Il faut les
décrire car on ne peut apprécier sans cela l'ampleur de la politique foncière.
A.
LES PRETS DE LA CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATION
Ces prêts sont de deux sortes.
Les premiers sont des prêts spécifiques,
accordés aux communes ou organismes d'aménagement qui réalisent une opération
d'aménagement urbain ( zone d'aménagement concerté, lotissement ). ils sont à
court terme, .( 6 ans en général ) avec un différé d'amortissement qui laisse à
l'aménageur le temps d'engager l’opération.
Ils servent à concurrence de 50 % à l'acquisition
des terrains et pour le reste à leur équipement, Avec le produit des ventes de
terrains équipés, l'aménageur rembourse les annuités d'emprunts, Certains de
ces prêts bénéficient d'une bonification d'intér1êt accordée par l'Etat. LES
TABLEAUX N° 1 et 2 en résument l'état.
Les seconds sont des prêts globalisés accordés aux
collectivités, susceptibles d'être utilisés pour toute opération
d'investissement et notamment les acquisitions foncières. Ce sont des prêts à
15 ou 20 ans au taux de 10,25 % au 1er avril 1980. En matière
foncière ils sont associés à la subvention spécifique aux programmes d'actions
foncières. ( Voir § D.) Pour les années 1976 à 1979 360 millions d'enveloppe de prêts ont été
décidés.
B. LES
PRETS POUR RESERVES FONCIERES.
Depuis 1971, les collectivités peuvent emprunter,
auprès de la caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales ( C.A.C.L )
pour acquérir des terrains utilisables à long ou moyen terme.
LE TABLEAU N° 3 en résume les
caractéristiques et les montants des enveloppes annuelles et des prêts
attribués*
Le résultat, malgré l'évolution des prix, illustre
l'importance du mécanisme puisque 3,6 milliards d'enveloppe ont été décidés en
10 ans. Néanmoins en 9 ans, 21 % des enveloppes n'ont pas été utilisés ( 766
millions ). Beaucoup de communes ignorent encore cette faculté malgré
l'information répandue par le ministère de l'environnement à son sujet,
Avec ces prêts, dont les taux et la durée sont
avantageux, la collectivité locale peut :
‑ acheter les terrains réservés aux équipements
publiés par les plans d'occupation des sols
‑ financer les acquisitions, par usage du
droit de préemption dans les Z.I.F et les Z.A.D
‑ acquérir à l'amiable ou par expropriation
des réserves foncières,
Le système est donc polyvalent et permet à la
commune de faire face à toutes les circonstances.
C.
LES ACQUISITIONS DIRECTES, LES AVANCES ET LES SUBVENTIONS DE L’ETAT.
Les financements de l'Etat ont également
sensiblement évolué depuis 20 ans, passant d'un régime d'acquisitions directes
ou d'avances remboursables aux collectivités sur les crédits du Fonds national
d'aménagement foncier et d'urbanisme ( F.N.A.F.U.) jusqu'en 1967, à un régime
mixte, à savoir le précédent auquel s'ajoutent des acquisitions directes sur
crédits budgétaires, pour revenir en 1976 à un régime qui comprend maintenant
‑ des acquisitions directes de l'Etat, par le
F.N.A.F.U.,
‑ des avances aux collectivités sur le même
fonds,
‑ des subventions aux acquisitions foncières des communes.
1. Les acquisitions directes de l'Etat
Elles sont en régression et réservées aux villes
nouvelles, à quelques opérations d'importance nationale et à des opérations
touristiques littorales (Languedoc, Aquitaine).
LE TABLEAU N°4 en retrace les variations
des financements du F.N.A.F.U depuis 10 ans.
Ce tableau confond les acquisitions de l'Etat et les
avances aux collectivités ( cf. ci-après ). Il faut donc indiquer que ces
acquisitions représentent 60 % du total environ ; soit environ 900 millions. Le
taux de consommation total est satisfaisant mais il faut encore signaler qu'il
n'y a jamais eu manque de financement.
Ce tableau montre que les acquisitions volontaires
et les acquisitions par exercice du droit de préemption sont à peu près à
égalité.
2. Les avances de l'Etat aux collectivités
Le F.N.A.F.U. accorde depuis toujours des avances
aux collectivités locales pour leurs acquisitions. Ces avances sont
remboursables au terme de 2 ans, ce délai pouvant être prorogé 3 fois ( soit 8
ans ).
Importantes, à l'origine, elles sont en voie de régression,
tant en ce qui concerne les acquisitions pour opérations que les financements
de l'exercice du droit de préemption, Les prêts de la C.A.E.C.L. se sont
substitués à ce financement quasi -bancaire de l'Etat, le taux d'intérêt mis à
part, ( en 1980 le taux n'est encore que de 5 % ).
Ces avances représentent en enveloppe, sur 9 ans,
600 millions soit 40 % environ des fonds attribués.
Actuellement ces avances sont toujours accordées aux
communes qui avaient établi un programme d'actions foncières avant 1978 et aux
établissements publics d'aménagement ( A.F.T.R.P. notamment) qui ne peuvent pas
avoir recours aux prêts de la C.A.E.C.L jusqu'à présent.
3. Les subventions aux collectivités locales
Elles sont de quatre types,
La subvention aux programmes d'actions
foncières,
sur lesquels nous reviendrons au § D. Par cette
subvention, l'Etat allège les charges des collectivités qui auront à emprunter,
auprès de la caisse des dépôts ( prêts globalisés ), les financements du
programme, dont elles ont besoin ; en complément de l'autofinancement qu'elles
doivent apporter ( Avant 1978, les avances du F.N.F.U, jouaient le même rôle en
l'absence de subvention ).
Les subventions
représentent une enveloppe de 158 millions pour les années 1976 à 1979, et les
avances du F.N.A.F.U, 130 millions ( inclus dans les 600 millions cités
précédemment ), pendant les mêmes années car les deux régimes ont coexisté.
Les subventions pour surcharge foncière. Cette subvention permet aux
communes d'acheter les terrains, nécessaires à des opérations d'habitat social,
dans des zones où les prix sont très élevés ( zones centrales ) et d'où les
organismes d'H.L.M. risquent d’être exclus pour cette raison. La subvention
compense les effets ségrégatifs du marché. Le mécanisme date de 1978 et entre
lentement en application, si bien que les crédits qui dépassaient largement la
centaine de millions n'ont pas, été beaucoup utilisés,
Dans le même ordre de préoccupation on peut citer la possibilité d'anticiper la part du prêt locatif aidé (
P.L.A.) au bénéfice des communes et plus récemment des
constructeurs, qui permet d'atteindre un résultat voisin. Le mécanisme a eu,
celui-ci beaucoup de succès mais l'application progressive de la réglementation
sur le conventionnement des organismes constructeurs en a réduit le champ.
Les subventions aux espaces verts. Elles permettent d'aider
les communes à acquérir; ‑ où d’aménager des espaces verts urbains, à
améliorer l'environnement. Elles ne sont pas, exclusives des prêts, mais leur objet
spécifique, qui peut être indépendant d'une politique foncière globale axée sur
l'urbanisation, justifie leur existence.
D.
LES PROGRAMMES D'ACTION FONCIERE
13. Les moyens fiscaux : un
monde incohérent
2. Une politique de l'Etat devenue communale
L'histoire de la politique foncière est, à quelques
exceptions près ‑ de plus en plus nombreuses heureusement ‑ celle
de la carence communale en matière d'urbanisme. Rien n’empêchait les communes
d'avoir une politique foncière, faite d'acquisitions à l'amiable, de terrains
destinés un jour à l'urbanisation, même si elles avaient manqué de moyens
juridiques d'intervention.
Depuis, si
elles l'avaient voulu, elles auraient cherché et obtenu les moyens depuis 30
ans ; mais autant il y eut une pression constante en faveur du logement, autant
la politique foncière manqua de groupes de pression. Tout
s’est passé comme si les français voulant l'automobile avait négligé la
production d'acier. Tant que l'Etat n'est pas intervenu dans l'urbanisme, les
collectivités locales n'ont guère occupé le terrain. Les choses semblent
évoluer mais cette évolution est lente et il faut la retracer rapidement. **
**[ De fait l’volution a
bien été une régressiongénéralisée. Nous la pressentions bien. Les
“démocratolâtres” de service prétendaient pourtant le contraire, la
décentralisation libérant le génie des collectivités étouffées par l’Etat et
ses agents. L’essentiel n’était pas de mieux faire mais d’assouvir la pulsion
de pouvoir des nouveaux féodaux. La loi du 18 juillet 1991 prétendit relancer
la politique foncière avec la possibilité de créer des établissements publics
locaux. Un autre coup d’épée dans l’eau! La seule institution qui survit et
prospère dans la discrétion la plus absolue, car ce serait rendre hommage au
passé que d’en parler, ce sont les établissement publics fonciers de l’Etat
comme il en existe un en Normandie et en Lorraine et depuis peu dans le Nord.
AG. 25-07-99 ]
21. L'histoire au raccourci
La politique foncière **est jalonnée
d'interventions de l'Etat, une fois la reconstruction passée qui fut, ce qui
était normal, une affaire d'Etat.
** [ Ecrit en rouge italique, une longue et belle
série de cas d’”administration contemplative” AG. 25-07-99 ]
1950 . Fonds national d’aménagement du territoire ( devenu
FNAFU ),
1953 . Loi sur l’expropriation, permettant d'acquérir des
terrains en vue de les revendre à des constructeurs,
1958 . Zone à urbaniser par priorité ( droit de
préemption 1962)
1958 . Association syndicale de remembrement ( inappliqué, abrogé en 1967 )
1962 . Zone d'aménagement différé
1961 . Redevance d'équipement ( inappliqué et abrogé )
1964 . Taxe de régularisation des valeurs foncières ( inappliqué et abrogé )
1964 . Bail à construction et prise de possession ‑ inappliqué par les collectivités publiques
1967 . Loi d'orientation foncière
‑ Taxe d'urbanisation ( inappliqué [ par
incompétence Cf. Chapitre #1630# ] )
‑ Réserves foncières
‑ Concession de l'usage des sols ( très peu appliqué )
‑ Budget de réserves foncières
‑ Taxe locale d'équipement
-
Associations foncières urbaines ( peu appliqué )
-
P.O.S.
1968 . Création de l'établissement public foncier (
Normandie )
1971 . Z.A.D, portée à 14 ans C.A.E.C.L.
1975 Plafond légal de densité
Zone d'intervention foncière
Programme d'action foncière
1976 . Réforme des financements fonciers
Cet historique incomplet montre que le Gouvernement
et le législateur n'ont cessé de renforcer les instruments de l'Etat ou des
collectivités locales.
Chacun de ces instruments a d’abord été utilisé par
l’Etat mais certains d'entre eux ont disparu avant d’être appliqués.
22. Les interventions directes de l'Etat
Elles connaissent une évolution régressive,
avons-nous dit, qui s’explique par la conscience accrue des collectivités
locales de leurs responsabilités dans le domaine urbain. En dix ans la
situation a sensiblement changé. D'une politique foncière engagée par l'Etat,
on est passé à une politique foncière soutenue ou incitée par l'Etat.
L'initiative de l'urbanisation appartient
aujourd'hui aux collectivités locales même si les villes nouvelles et quelques
opérations touristiques en cours d'achèvement y font exception.
La question reste de savoir si l'Etat doit se
désengager complètement. Nous ne le pensons pas. La politique foncière n'est
pas vis-à-vis de la politique locale d'une rentabilité visible, malgré les
efforts qu'elle requiert. Or même si l'Etat peut considérer qu'il doit laisser
un maximum de responsabilités aux collectivités, il ne peut pas aller jusqu'à
admettre que ses autres objectifs généraux d'aménagement de l'espace, ( naturel
ou urbain ) soient contrecarrés faute d'un minimum de politique foncière de la
part des collectivités.
Il doit donc conserver quelques moyens d'incitation
ou d'intervention directe, afin de rester présent sur un front qui sera
toujours stratégique pour l’aménagement. Sa présence doit être plus discrète et
elle l'est déjà ; elle ne doit pas disparaître.
23. L'incitation et la responsabilité des
collectivités locales
Il est étonnant que les collectivités locales
n'aient pas pris plus t8t en main cette politique, alors que le débat foncier
est ouvert depuis si longtemps, et que toute agglomération de plus de 10 000
habitants ‑ pour prendre un ordre de grandeur approximatif ‑ a la
possibilité et est placée devant la nécessité d'avoir un minimum de politique
foncière.
L'incitation mérite qu'on s'y arrête un instant. Les
mécanismes juridiques et financiers ont tous été conçus pour susciter ‑
voire forcer l'action des collectivités. Le fait par exemple que la Z.I.F.
est instituée de plein droit dès que le P.O.S. est rendu public va dans ce
sens. Le fait que l'Etat refuse maintenant d'être préempteur dans une Z.A.D.
l'est également ; les ressources affectées ( C.O.S. ‑ P.L.D.) le
sont aussi.
Or on est
loin de voir les collectivités agir, en matière foncière, avec la généralité
qu'on attendrait d'elles aujourd'hui. L'argument des financements ne résiste
pas à l'examen. Toutes les communes qui ont voulu avoir une politique foncière,
en ont eu une et ce ne sont pas, tant s'en faut, les plus riches. Il faudra
donc maintenir l'incitation encore longtemps et l'adapter aux petites communes
qui ont, toute proportion gardée des besoins analogues, On ne lutte pas contre
le mitage sans avoir quelques petites opérations ( lotissements bien greffés )
disponibles pour accueillir les constructions les plus indispensables, A
défaut, elles iront se mettre n'importe où.
Il y a donc une nécessité d'ouvrir plus encore la
politique foncière sans que l'Etat s'engage plus directement. Les régions, les
départements même, les établissements publics fonciers comme il en existe
trois, ont certainement un rôle à l'avenir très important.
Le programme d'action foncière qui est le moyen inévitable
d'ajuster la politique, en ce domaine, a un objectif économique clair :
alimenter régulièrement le marché foncier à concurrence d'une proportion
décisive et peut-être 30 à 40 % suffisent.
C'est bien
localement qu'on peut en juger.
C'est bien les collectivités qui
supportent les dérèglements fonciers avec leurs habitants contribuables. A
elles donc d'agir et de rechercher des économies en organisant le développement
urbain.
3.
Une politique qui ne produit pas les résultats attendus
Si l’on exclut les communes qui ont négligé cette
politique et ne s’en tient qu'à celles qui sont intervenues, il faut bien
reconnaître que, même dans ce cas, les résultats ne sont pas toujours à la
hauteur des espérances, dans la généralité des cas.
Les apparences, souvent soulignées sont à peu près
les suivantes :
Les prix fonciers n'ont guère été stabilisés. En
particulier les changements juridiques ( terrains rendus constructibles par un
P.O.S. ) et techniques ( réalisation d'équipements ) suscitent toujours une
fièvre foncière sensible, sinon brutale.
La fluidité du marché ne s'est guère améliorée. On n'a jamais autant parlé
de rétention foncière que depuis 2 ou 3 ans.
La localisation de l'urbanisation, résiste toujours
beaucoup aux efforts de canalisation entrepris par la politique des documents
d'urbanisme et l'évolution vers de petites opérations favorise les
implantations n'importe où, voire dans les communes limitrophes de celles qui
ont fait un effort d'organisation.
On n'a donc pas le sentiment que le problème est dominé
alors qu'on a tous les moyens pour y parvenir, les moyens fiscaux mis à part.
Si dans les centres urbains, il faut bien accepter un niveau de prix élevé que
le P.L.D. a stabilisé, ce niveau de prix reste également élevé dans les
urbanisations nouvelles et les collectivités publiques sont peu excusables de
ne pas obtenir de plus spectaculaires résultats.
La cause en est vraisemblablement que la politique foncière publique
est un acte incomplet ‑ ou incomplètement accompli ‑ qui, de ce
fait, inhibe plus qu'il ne stimule ou régularise le marché.
En effet tous les efforts, tous les moyens,
juridiques ou financiers, favorisent l'acquisition mais sont absolument neutres
vis-à-vis de l'utilisation de la cession, des terrains. On acquiert, on ne
revend pas assez on ne sait pas vendre pour agir sur le marché local.
Le coût des
emprunts auprès de la caisse des dépôts n'est pas assez élevé pour déclencher
le réflexe rentabilisateur. L'avantage tourne en inconvénient. Toute difficulté
de commercialisation donne lieu à des mesures de clémence et non à des
pénalités. Les garanties d'emprunt jouent rarement. La politique foncière à
long terne, quelquefois et à tort critiquée, de geler des terrains, est hors de
cause. Ce qui est en cause c'est l'aptitude insuffisante à les équiper ou à les
faire équiper.
La collectivité publique comme l'aménageur ont
souvent une attitude patrimoniale consistant à attendre la plus value plutôt
qu'à avoir une attitude économique consistant à produire et à vendre.
La Z.A.D. a des avantages, ( comme la Z.I.F.) mais
contribue à l'attentisme. On observe, on est informé des mutations, on préempte
par ci, par là, mais après plusieurs années on n'a qu'un damier de terrains
inutilisables, sauf à compléter le travail par expropriation. On hésite à
franchir le pas.
Une énergie politique insuffisante affaiblit
l'efficacité de la politique foncière et contribue à cette impression ‑
juste et fausse à la fois ‑ que la collectivité publique est partout,
plus pour gêner que pour agir. Il faut nuancer ces appréciations dans chaque
cas local et il est vrai que les communes qui ont su surmonter l'attitude
attentiste ont obtenu des résultats remarquables, mais elles sont une minorité.
Le fait que les programmes d'actions
foncières ne concernent que 17 agglomérations ( ce qui représente cependant plus de deux
cents communes) et 3 départements ( soit un un nombre
même si toutes les communes ne sont pas concernées) montre bien que la
politique foncière accède à peine à l'âge de la stratégie après vingt
ans de tactique, utile mais désordonnée, de la part de tous les acteurs, L'Etat
lui-même a acheté quelquefois de travers et il a recédé des terrains au
conservatoire du littoral. L'erreur est ainsi réparée au mieux mais elle
illustre les inconvénients du coup par coup trop opportuniste qui méconnaît le principe que la politique foncière est au service d'une
politique d'aménagement de l'espace préalablement arrêtée.
L'utilisation des Z.A.D. n'a pas échappé aux débordements et leur
rajustement sur les S.D.A.U. et les P.O.S., à mesure qu'ils sont établis, n’est
pas vraiment entrepris.
La coordination des prêts aux opérations d'urbanisme
( C.d.C. ) et des prêts aux réserves
foncières n'existe pas si bien que la politique foncière à long et à moyen
terme est exposée au risque d'être remarquable sans satisfaire les besoins
immédiats et d'aggraver les tensions en attendant.
Toutes ces
critiques n'entament point l'utilité de ce qui est fait car si rien n'était
fait, ce serait combien pire. Elles mettent en évidence la nécessité locale
d'un maître d'ouvrage conséquent et pour la nécessité de dynamiser son action
et il s'y est engagé depuis le début de l'année 1980, par de nombreuses mesures
qui prendront peu à peu effet
En ce domaine nul dispose d'une baguette magique.
Enfin faut-il le répéter, une politique foncière
même réussie, ne suffit pas, à elle seule, à garantir la qualité de
l'urbanisation et du milieu urbain qui se feront sur les acquisitions
publiques. La politique foncière peut apporter une cohérence d'ensemble au développement
spatial. C'est une qualité de l'urbanisme, ce
n'est pas la seule. L'art urbain fait appel à d'autres capacités. ( Cf. #1985-07-00---H#)
Il y a donc suffisamment d'insatisfaction pour
accréditer l'idée que la politique foncière est contestable même si son absence
produit des résultats pires.
CONCLUSION
Dans une version
papier photocopiée la conclusion devient le §4 . En italique quelques § ajoutés
en 1985
La politique foncière urbaine n'est qu'un aspect,
important mais restreint, de l'aménagement. L'espace
est un tout. ( Cf.#1983-10-00---H#. Précepte N° 3 ) ).
Nous regrettons d'avoir été réduit au traitement de
la politique foncière urbaine. L'espace est un tout. On ne comprend vraiment tous
les effets dévastateurs du dérèglement du marché foncier urbain qu'en débordant
sur ses franges le marché foncier rural, qui en subit nécessairement les
contrecoups violents. Si la politique foncière urbaine ne conduit pas à isoler
les deux marchés fonciers pour que le premier ne contamine pas de ses miasmes
le second, elle peut être utile pour la ville [ mais
] elle est nuisible pour l'espace tout entier. Or la puissance publique, même
s'il lui faut bien de temps en temps, choisir le moindre mal, ne peut pas se
satisfaire de mesures nuisibles à l'espace rural, sous prétexte qu'elles sont
bénéfiques à la ville.
Si la politique foncière n'a pas été un franc
succès, c'est qu'elle a trop été conçue comme une fin. Elle n'est, ne doit être
qu'un moyen, asservi à la fin supérieure d'un aménagement de qualité qui
préserve à l'espace son maximum de
potentialités, qui réduise les gaspillages, résorbe les troubles, les conflits
de voisinage et les incompatibilités ; si notre pays est bien entré dans l'ère
de cet aménagement il ne l'a fait, et ne le fait encore, qu'en tâtonnant. Combien de communes, pour lesquelles un schéma directeur et
un P.O.S. sont nécessaires se sont-elles engagées dans une politique foncière
? Inversement, combien de communes
n'ont-elles pas engagé d'actions foncières sans se soucier d'encadrer ces
actions par un document ; on a les deux situations, et très souvent les
unes commencent et s'arrêtent en chemin, les autres commencent par la fin.
La velléité et la fébrilité sont deux péchés de la
politique d'aménagement. L'Etat, au cours des vingt cinq dernières années, n'a
pas toujours donné l'exemple et a encouragé bien des mauvais penchants.
Par ailleurs, la politique poursuivie a été
handicapée par les deux mythes de la
municipalisation du sol et de l'impôt foncier. Ces deux épouvantails
ont détourné les énergies de réflexion des objectifs concrets, ont affaibli la
portée potentielle des actions qu'il était possible d'engager avec les moyens
mis à la disposition des autorités locales responsables. Prétexte à l'inaction
ou conviction sincère d'impuissance, les deux mythes ont alimenté la passivité
au détriment d'une action persévérante. Ils sévissent toujours d'ailleurs dans
une partie de l'opinion. Ils ont contribué à une
confusion sur le rôle du marché. S'il est intolérable d'être asservi
à ses obscurs déterminismes, il n'est point choquant de se servir de son
irremplaçable mécanisme. Le mythe de la municipalisation ‑ qui nie le
marché ‑ celui de l'impôt foncier ‑ qui attend presque tout de lui ‑
se rejoignent comme le font généralement les extrêmes, au sein des mêmes
individus souvent, alors que la municipalisation exclut l’impôt et
réciproquement. Mais les mythes sont aussi têtus que les faits. Le tout
témoigne d'une immaturité considérable. Le foncier est encore un objet imprégné
de religiosité et de sacré.
Il faut être certain d'un fait : la politique foncière n'est point un problème politique.
La majorité et l'opposition s’effritent tout autant à son sujet. Aucun
parlement d'opposition ‑ s'il avait été majoritaire ne serait allé aussi
loin que les lois qui ont été votées depuis vingt ans. S'il reste quelques
aménagements fiscaux à faire, les obstacles, à leur adoption, au plan national,
tiennent moins à la politique qu'aux incompréhensions qui se conjuguent pour
paralyser le mouvement. Au plan local, les obstacles tiennent au fait que la
politique foncière urbaine n'est jamais payante immédiatement, qu'elle conduit,
si elle est mal menée, à des effets pervers qui la déconsidèrent, que nul n'en
a jamais chiffré les bénéfices ou les économies qu'elle entraîne? qu'elle est
livrée à ceux qui ont tout intérêt à la critiquer à cause de l'enrichissement
sans cause dont elle les prive.
Enfin la politique foncière a le
privilège d'être au centre de débats philosophiques sérieux sur la nature du
régime économique et politique d'une société. L'analyse sommaire, non dépourvue
parfois de mauvaise foi, laisse penser qu'elle est contraire au libéralisme
économique ‑ à savoir à l'initiative privée --; qu'elle est contraire
également au droit de propriété en ce qu'elle en rogne les attributs; qu'elle
est enfin contraire à la liberté tout court en ce qu'elle prive le citoyen de
l'un des refuges les plus inexpugnables de sa sécurité. On cite à grand renfort
l'exemple des régimes autoritaires ou totalitaires où la propriété foncière
privée a plus ou moins perdu droit de cité. On inverse sans le vouloir les
facteurs et prend les effets pour les causes.
Un régime qui veut porter atteinte aux libertés
fondamentales, peut très bien se dispenser de toucher à la propriété privée.
L'histoire, ancienne ou récente abonde l'exemples. La nature autoritaire ou
totalitaire d'un régime commande qu'il s'attaque à d'autres libertés d'abord,
bien plus fondamentales. L'atteinte à la propriété ne vient qu'en sus ; il n'y
a point d'exemples de régimes politiques qui aient eu besoin d'abord de
s'attaquer à la propriété pour amorcer, puis fonder leur véritable caractère
autoritaire ou totalitaire, C'est parce qu'ils avaient déjà affirmé et assis
leur caractère qu'ils ont éventuellement touché à la propriété.
En revanche il ne manque pas de régimes profondément
démocratiques et libéraux qui n'ont point scrupule à affirmer une politique
foncière qui mette la propriété foncière en condition "servile", si
l'on ose dire ; la Grande-Bretagne et plus encore la Hollande en sont la
meilleure illustration.
Quand on y regarde de plus près, la politique
foncière n’a d'autre objet que d'éviter, tout au long du processus économique
de production du milieu urbain, la formation et l'appropriation d'une rente
anticipée, illégitime, anti-économique et anti-sociale, Les moyens qu'elle
requiert sont nécessairement coercitifs car ils tendent tous à détourner vers
la collectivité publique un profit qui se manifeste par une moindre dépense
d'investissement ou un prélèvement fiscal.
La politique foncière fait donc partie intégrante
des politiques de transferts sociaux. Elle n'est pas d'essence libérale en
apparence mais n1lempêche en aucune manière le libre exercice de l'initiative
privée quand elle est bien menée. L'agent économique privé a besoin de matières
premières. Il lui importe peu qu'elle lui soit fournie pour une part par la
collectivité publique. Une politique foncière
réussie permet l'épanouissement des activités économiques immobilières privées dans le respect de l'environnement
et du juste prix.
4.
LA POLITIQUE FONCIERE A-T-ELLE UN AVENIR AVEC LA DECENTRALISATION ?
Nous avons écrit tout cela durant l'été 1980, avec
l'idée de faire le point avant de quitter l'administration centrale, à une
époque où l'offre foncière était particulièrement d'actualité. Le rapport de
Monsieur SAGLIO était en préparation et devait être publié en novembre.
Qu'en est-il aujourd'hui ?
Une première réalité tient à ce que la politique
foncière ne semble plus beaucoup intéresser l'Etat. La politique d'aménagement
urbain est largement décentralisée. Les subventions aux programmes d'action
foncière sont tombées dans la trappe de la dotation globale d'équipement. La
construction a sensiblement chuté en volume, rendant du même coup le problème
foncier moins brûlant, sauf en quelques endroits relativement à l'abri de la
conjoncture. Le discours politique n'évoque donc plus le sujet.
L'administration centrale a géré, sur sa lancée
antérieure, les actions engagées, sans innovation financière ou
institutionnelle. Elle a mis en place un "club des opérateurs fonciers"
composé de fonctionnaires de l'Etat, des Collectivités Locales, de représentants
d'organismes aménageurs, maintenant ainsi quelques liens entre personnes
qualifiées, d'autant plus utiles que la décentralisation comporte le risque de
l'isolement satisfait ou inquiet.
On a peu d'indices sur l’attention que les autorités
politiques locales, qui vont en disposer souverainement, porteront à la
politique foncière. Essentiellement utile à long terme ‑ et à la rigueur
à moyen terme ‑ il est vraisemblable qu'elle sera concurrencée sûrement
par des besoins plus tangibles et plus payants. La
décentralisation pourrait consacrer l'extinction de l'action foncière conduite
avec des budgets pluriannuels. Elle ne devrait pas, au contraire, sonner le
glas des droits de préemption qui satisfont la curiosité, au demeurant très
compréhensible, des maires, sur ce qui se trame dans leur commune, sans pour
autant les contraindre à acheter.
L'âge d'or de la
politique foncière semble donc passé.
La Loi 85.729 du 18 juillet 1985, comme un chant de cygne, apporte
trois dispositifs importants : une remise en ordre procédurale des droits de
préemption qui simplifiera peut-être le déroulement des démarches ; une
définition plus juste des critères d'évaluation des terrains à bâtir en matière
d'expropriation ; une disposition intéressante sur l'accès aux informations
foncières.
Le temps des grandes réformes est lui aussi passé.
Réjouissons-nous en. A l'exception de quelques ajustements juridiques
inévitables, ici ou là, il serait heureux que le substrat juridique se
stabilise définitivement.
Après avoir beaucoup acheté, la puissance publique
va peut-être apprendre à gérer, à vendre ou à louer. Pourquoi pas ? Il est
toujours temps.
ANTOINE GIVAUDAN
L'IMPOT FONCIER,
LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
ET
LA FATALITE
ANTOINE GIVAUDAN
(
1ER AVRIL 1982 )
REVUE
PRATIQUE DE DROIT IMMOBILIER. N°96.2EME
TRIMESTRE 1982
J’avais préparé un article analogue, en novembre 1978 mais
le cabinet refusa que je le publie. Il fut mis en réserve et remis à jour. Je
le publiais en 1982 pour le plaisir, d’autant que le sujet allait revenir à la
mode. Par rapport aux idées irréelles ou irréalistes qui étaient en vogue à
l’époque, dans mon administration, en proie à au délire décentralisateur, il
était vraiment vieux jeu. Il n’avait aucune chance d’influencer les esprits ( Cf. #1982-05-00---E#). Phénomène mental curieux,
l’administration de l’urbanisme redécouvre la « taxe d’urbanisation « de
la loi d’orientation foncière de 1967, et elle la fait voter avec la loi 2000-1208
alors que la principale motivation de cette loi était de remettre en cause
« des textes de 1967 », conçus dans un contexte qui n’a plus cours. Allez donc
comprendre.
L'IMPOT FONCIER, LES
TERRAINS CONSTRUCTIBLES
LA FATALITE
“ Voici COMMENT ON a jeté
depuis VINGT ANS le bébé avec l'eau
du BAIN ”.
epuis
bien des années, dans notre pays, il est question d'impôt foncier. C'est un sujet de discussions techniques
et politiques passionnant, dans lesquelles de multiples arguments sont opposés.
Rarement la question est abordée avec méthode car chacun attribue à l'impôt des
finalités propres différentes de celles de l'interlocuteur. Par ailleurs chacun
recherche l'objection qui permet à la fois de montrer qu'il a compris en
soulignant bien moins les avantages que les inconvénients.
De quinze années de réflexions et de débats, il
n'est donc rien sorti.
Les terrains constructibles se vendent très mal,
leur prix s'accroît sans cesse et les mesures de nature à juguler leur
augmentation ( taxation des plus values, plafond légal de densité, coefficient
d'occupation des sols, zones d'aménagement différé ) favorisent leur rétention.
Ainsi chacun s'émeut en constatant que le fait
d'attribuer la qualité de constructible à un terrain, multiplie sa valeur par
cinq, par dix, par vingt, suivant la densité.
Ainsi chacun s'émeut qu'on manque de terrains bien
situés, là où les autorités publiques délivreraient volontiers des permis de
construire ou de lotir, si les propriétaires voulaient bien en déposer ou
vendre leurs terrains à ceux qui le feraient.
Alors on cherche du côté des opérations publiques.
Que les communes offrent des terrains puisque la propriété privée est réticente.
Réserves foncières, expropriations préemption, lotissements communaux ou zone
d'aménagement concerté, permettent bien d'intervenir.
Les prêts de la C.A.E.C.L. et de la Caisse
des dépôts, les aides de ['Etat, ne sont pas négligeables mais paradoxalement
contribuent, dans un premier temps, à renforcer la rareté, car il faut toujours
attendre entre quelques mois et plusieurs années, avant que le terrain
constructible public soit bien équipé et offert aux constructeurs.
Mais les communes ne peuvent pas tout exproprier.
C'est difficile et ce n'est pas nécessairement bon. Et si elles le font, elles
doivent payer la rente du marché qu'elles ont elles-mêmes créée par
l'établissement du P.O.S., s'il y en a un, et par leurs équipements. Le
processus est bien connu.
Le système libéral du marché ne joue pas. La seule
issue est dans l'intervention publique, une sorte de collectivisme foncier, qui
a ses mérites, ses limites et des inconvénients majeurs. II confine au blocage
quand il n'est pas utilisé; il est très sélectif vis-à-vis de l'initiative
privée quand il l'est trop; il ferme un champ d'activité à de nombreux agents
économiques, sans compter les effets sociaux ségrégatifs éventuels mais
endémiques qu'il contribue à renforcer
Le paradoxe atteint son comble quand l'aide de
l'Etat à la construction privée est finalement absorbée par le coût du foncier
et qu'il faut ainsi toujours plus d'argent public pour construire là où les
terrains sont capables d'accueillir des constructions, ou aider publiquement
des opérations sur des terrains disponibles, mal situés, voire au prix de
certaines dérogations.
Comment mettre un peu plus de fluidité dans le
marché foncier ? Comment mettre un peu plus de cohérence dans l'aménagement
urbain ? Comment cantonner l'intervention publique dans ses domaines
d'élection, aux endroits et aux moments déterminants, au lieu d attendre d'elle
toute solution ? Comment susciter un renouveau des opérations privées,
intelligemment agencées dans les terrains libres et constructibles des périphéries
équipées.
La seule voie qui n'a jamais été empruntée est celle
d'une réforme limitée de la fiscalité des terrains constructibles. On en a
souvent parlé, mais on n'est jamais allé au-delà des rapports et dans une
constante confusion dans les idées.
La longue relation des faits et des propositions qui
va suivre n'apporte pas d'éléments fondamentalement nouveaux mais s'efforce
d'identifier les problèmes et de les connecter entre eux. Pour y parvenir il
faut donc:
·décrire la fiscalité
actuelle des terrains constructibles,
·relater, sommairement,
l'histoire de l'impôt foncier,
·relever les confusions qui
obscurcissent les débats,
·justifier une imposition
plus juste des terrains constructibles,
·définir les modalités donc
la faisabilité de cette imposition,
·évaluer avec prudence,
l'accueil politique qui pourrait lui être réservée,
avant
de conclure sur les contours nouveaux que pourraient prendre alors la politique
foncière et la politique de la construction.
I. LA FISCALITE DES TERRAINS
IGNORE LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
Dans notre fiscalité locale
les terrains non bâtis sont soumis à un impôt: la contribution foncière sur la
propriété non bâtie.
C'est l'un des
“ quatre vieilles ”.
Son produit est négligeable pour
les communes importantes et très urbanisées. Son produit est souvent essentiel
pour les petites communes rurales dans lesquelles la matière imposable est peu
abondante et où le sol en constitue l'essentiel.
La contribution foncière sur
la propriété non bâtie était un impôt de répartition. En simplifiant un peu,
cela signifie que le produit de l'impôt voté pour la commune est réparti entre
les contribuables au prorata de leur base d'imposition.
La commune vote maintenant
un taux applicable au revenu cadastral. Elle pourrait voter un taux applicable
à la valeur du terrain; il serait bien moindre.
II faut faire d'emblée cette
distinction pour montrer qu'elle est dépourvue de véritable signification, afin
de ne plus y revenir par la suite. En effet, tout impôt est un prélèvement sur
un capital, au sens large du terme, même s'il est calculé sur le revenu. A
posteriori, le prélèvement fiscal réduit le capital du contribuable, capital
qui peut être affecté à l'épargne, à l'investissement direct ou à la consommation.
Tant que le prélèvement fiscal est faible, il est accepté. Quand il devient
plus lourd, il entame le capital en réduisant significativement la faculté
individuelle d'épargne, d'investissement direct et de consommation. En matière
foncière, tout impôt a pour base directe le capital foncier qu'on peut saisir,
soit au travers de son revenu, soit au travers de sa valeur vénale.
La seule vraie réalité est
le montant du prélèvement que fixe la commune et, pour le contribuable,
I'alchimie de la liquidation importe peu. II préfère sans doute, un faible
impôt dit “ sur le capital ” qu'un impôt lourd pour le revenu de ce
capital. La seule vraie réalité est la pression fiscale. Les distinctions sont
du domaine de la théologie.
II convient donc de dire un
mot des bases d'imposition de la contribution sur la propriété non bâtie, bases
qui servaient à le répartition de l'impôt et qui servent maintenant au calcul
de l'impôt lui-même..
Ces bases ont en vérité une
double fonction.
Elles servent en premier
lieu au calcul de la contribution:
Elles servent aussi à la
détermination du bénéfice agricole — pour les terrains agricoles — sur la base
duquel est calculé l'impôt sur le revenu des agriculteurs non soumis au régime
du bénéfice réel
Ces bases sont calculées par
les services fiscaux, à partir d'une classification des terrains en plusieurs
catégories, variant suivant la nature de culture. Chaque parcelle appartient
ainsi à une catégorie et un revenu cadastral lui est attribué ; il est
identique, au prorata de la surface, pour tous les terrains de la commune
appartenant à la même catégorie. Ce revenu est harmonisé par département,
région etc... II est donc complètement fictif.
Parmi ces catégories, il en
existe une qui s'appelle “ terrains à bâtir ”. Sont ainsi dénommés
certains terrains dont la constructibilité est acquise à la suite d un permis
de construire ou de lotir. Cela semble évident mais i1 n'est pas bien sûr que
cette pratique s'applique à tous les terrains ainsi définis. Les statistiques
l'attestent, les terrains concernés chaque année pour les constructions sont
plus importants en superficie que les terrains classés dans la catégorie
“ foncier à bâtir ” . II
s'agit donc d'une catégorie résiduelle et exceptionnelle. ( 100 000 hectares environ )
Le revenu
cadastral
du terrain à bâtir est tiré de la valeur vénale calculée par les services
fiscaux e' représente l/l00 de cette valeur ; le montant de l'impôt
supporté par les “ terrains à
bâtir ” est généralement plus
important que celui supporté par les terrains classés dans les autres
catégories, mais l'impôt n'est plus perçu dès que le terrain est effectivement
bâti et la contribution foncière sur la propriété bâtie que supporte le
propriétaire du terrain construit peut même être inférieure au montant de la
contribution foncière de la propriété non bâtie perçue. en quelque sorte, “ l'espace d'un instant. ”.
Tel est, avec quelques
inévitables simplifications de présentation, le système actuel d'imposition des
terrains. Le caractère effectivement constructible des sols n'y a aucune
part ; la valeur vénale n'intervient que marginalement. Les revenus
cadastraux ont un caractère fictif. Le fait qu'ils servent à la détermination
du bénéfice agricole tend à les réduire artificiellement ;cette réduction
est sans Influence vis-à-vis de la contribution foncière sur la propriété non
bâtie ; il en résulte seulement que les taux atteignent des niveaux
inhabituels, dépassant 100 %, ce qui démontre, s'il en était besoin, la sous
évaluation des bases d'imposition.
II importe peu, dans ces
conditions que la commune vote un produit (à répartir au prorata des bases
d'imposition) ou un taux élevé (applicable à des revenus cadastraux
dérisoires).
Les changements en la
matière n'ont aucune incidence fiscale, s'ils peuvent en avoir du point de vue
psychologique ou psycho-politique.
En effet, il n'est pas, de
ce point de vue, identique, à produit fiscal égal, de voter 300 000 F d'impôt
ou de voter un taux de 150 96 sur des revenus cadastraux irréels. Dans cette
hypothèse, le conseil municipal peut être gêné par une telle taxe à voter
inversement, l'affichage de revenus cadastraux artificiels est de nature à
intriguer. La réforme de janvier 1980, applicable en 1981, a introduit plus de
clarté et de simplicité dans l'intelligibilité du système fiscal.
Mais ces changements, pour
intéressants qu'ils soient, laissent entièrement intact un fait fondamental:
les terrains disposant de constructibitité, donc de valeur vénale élevée ne
sont pas taxés, ni sur le capital qu'ils représentent, ni sur le revenu
potentiel qu'ils permettent de percevoir. Les terrains constructibles
n'existent pas fiscale ment.
Cette lacune s'explique par
la contexture même de la contribution foncière sur la propriété non bâtie. Elle
est connue depuis longtemps mais nul n'a essayé de la combler. Une fatalité a
fait sombrer toutes les entreprises dans ce sens. Les explications à la fois
techniques et politiques ne manquent pas et résistent très mal à l'analyse. II
arrive hélas quelquefois qu'un ensemble de fausses raisons fassent gagner la
cause de l'immobilisme.
Les inconvénients de
soustraire à un plus juste impôt un bien qui le mérite sont sans gravité, tant
que la soustraction n'entraîne pas de distorsions intenables au plan
économique, ou n'apparaît pas dans l'opinion comme un non-sens psychologique.
II en va de moins en moins ainsi aujourd'hui et il faut en exhumer une fois de
plus les rails.
Mais on ne comprend pas
vraiment, ni la fatalité, ni les distorsions, ni le non-sens, sans rappeler
brièvement l'histoire de l'impôt foncier.
L'idée d'un impôt foncier
hante la société française depuis au moins quinze ans. Comme dans de nombreux
problèmes nationaux, la base du clivage des positions, entre partenaires et
adversaires d'un pareil impôt, ne suit en rien celle des clivages politiques.
Mais la majorité d'idée en sa faveur, pour importante qu'elle soit dans les
parlements successifs, n'a jamais pu triompher de la résistance du
gouvernement.
Au cours des travaux
préparatoires au 5eme Plan (dans des années 63 à 65) l'idée d'un
impôt foncier sur la valeur vénale des terrains et des biens immobiliers fit
son apparition.
II y avait deux raisons
essentielles à cette découverte:
— l'évolution galopante de l’urbanisation fit faire des bonds
considérables à la valeur des terrains à bâtir, dans des proportions inconnues
jusqu'alors et sur une échelle nationale. Le passage brutal du rural à l'urbain
faisait facilement multiplier par 10 ou 20 le prix de la terre constructible.
La taxation des plus-values, inventée pour éponger le phénomène, ne fut d'aucun
effet, encourageant même dans l'attente d'une abrogation, la rétention des sols
constructibles. L'arrivée des rapatriés d'Algérie en 1962, dans certaines
régions amplifia l'intensité de la “ spéculation ” ·. La création des
zones d aménagement différé date aussi de cette époque. Si le gouvernement ne
resta pas passif devant l'évolution des prix fonciers, du moins les mesures
prises dans un premier temps, attaquaient plus les effets que les causes. Pour
ces raisons, la commission de l'équipement urbain, pour le 5eme
Plan, proposa un impôt foncier sur la valeur vénale.
— l'insuffisance des ressources des collectivités locales, pour couvrir
les besoins liés au développement, explique le souci de créer un impôt
raccordé, pour son assiette, à un phénomène économique évolutif, raccordement
d'autant plus indispensable qu'à cette époque la révision des bases
d'imposition des “ quatre vieilles ” (contributions foncières sur la
propriété non bâtie et bâtie, côte mobilière (taxe d'habitation) et patente
(taxe professionnelle ) accusait des retards considérables. Un impôt assis sur
une base économique évolutive pouvait donc à la fois apporter plus de justice
fiscale et plus de revenus aux collectivités.
D'autres raisons, plus
techniques, allaient dans le même sens (clarté, compréhension, justice, effet
sur l'urbanisation) non sans quelques confusions nourries, en particulier, par
l'impression favorable que pouvait laisser au visiteur pressé les systèmes
étrangers et notamment américain
L'impôt foncier sur la
valeur vénale ne fut pas retenu par le gouvernement pour des misons qu'il faut
comprendre avant de critiquer.
En matière
fiscale, il y a toujours beaucoup de distance et de temps entre l'idée et le
contribuable.
D'abord, il est plus facile
de créer un mot nouveau que de substituer un nouvel impôt à des impôts
existants. Quand les impôts existants s'appliquent à des dizaines de millions
de contribuables, et sont une ressource de base de 36 000 communes et de 100
départements, il faut y regarder à deux fois. Le réflexe normal est donc de
faire évoluer ce qui existe nu lieu de le remplacer brutalement. II est sage.
II n'est pas conservateur contrairement à ce qu'on peut penser ;“ les révolutions font perdre beaucoup de
temps ”., mais il faut peut-être ajouter de plus réalistes arguments:
les projets des services fiscaux de revoir les bases d'imposition et de
moderniser lentement la fiscalité locale, en tenant compte des moyens en
personnels nécessaires. L'espérance, grâce à l'informatique, de faire un bond
dans la saisie et la mise à jour des données foncières et immobilières, l'état
médiocre du cadastre... la crainte de l'aventurisme fiscal qui aboutit, à
partir d'une excellente idée à des résultats étonnants ( du type de ceux de la
taxe professionnelle en 1976 ), le refus intellectuel de changer de système,
etc. etc...
Toujours
est-il que la question posée par le parlement en 1967, à l'occasion de vote de
la loi d'orientation foncière, reçut une réponse négative du gouvernement. M.
Pisani, Ministre de l'Equipement, en 1966, avait d'ailleurs essuyé un refus
identique lors de la préparation de cette loi et, redevenu député en 1967, un
amendement de sa part, sur ce sujet, fut voté par l'Assemblée Nationale
( 1
) Le vote des différentes formations politiques illustre bien que
l’attitude devant cet impôt ne se partage pas suivant le clivage
majorité-opposition. La majorité ayant des partisans de l’impôt foncier et l’opposition
aussi.
C'était en quelque sorte la
revanche du ministre qui n'avait pas été suivi.
Le gouvernement s'en tira en
faisant voter un amendement qui renvoyait à la loi de finances pour 1970, le
vote d'un impôt sur la valeur vénale des terrains non bâtis et susceptibles
d'être bâtis au regard des plans d'occupation des sols: la taxe d urbanisation.
Ce n'était pas l'impôt
foncier mais un pas en avant du système fiscal qui ignorait depuis toujours
superbement les effets, économiques et psychologiques de l'urbanisation et de
son contrôle, sur la valeur des terrains. ( Cf.[1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION])
Il serait bon d'énumérer les
travaux, les études, les rapports, les projets qui occupèrent l'administration
pendant quatre ans. Des volontés contradictoires, des confusions, incompréhensions,
un certain conservatisme firent que le projet fut bel et bien abandonné.
Difficultés techniques et a priori politiques se conjuguèrent pour aboutir à
l'enterrement. Mais le serpent n'était pas mort.
II réapparut, avec une
agressivité accrue en 1975, à l'occasion cette fois de la discussion de la toi
portant réforme de la politique foncière et, derechef, l'Assemblée vota un
amendement instituant l'impôt foncier. Le gouvernement s'en tira cette fois, en
acceptant très volontiers sur la proposition de M. Foyer, Président de la
commission des lois, de renvoyer l'étude du problème devant un comité d'études
qui serait spécialement constitué à cet effet et composé de parlementaires et
de fonctionnaires ( 2 ). Le Sénat fut beaucoup plus agressif
sur la question qu'en 1967 et dans l'ensemble prit parti en faveur d'un tel
impôt, semble-t-il, en acceptant l'idée du comité. Dans la deuxième manche, 8
ans plus tard, le problème était encore esquivé. L'idée d’une taxe
d'urbanisation, qui était demeurée dans la loi, fut abrogée dans la foulée. Le
comité fut brocardé (“ quand on veut enterrer un problème, on crée une
commission ”) mais le comité travailla et remit son rapport durant l'été 1977,
comme il y était tenu. Ce rapport concluait, sur le point précis de l'impôt
foncier, à la création d'un imp6t foncier déclaratif annuel, remplaçant
les “ deux vieilles ” (non bâtie et bâtie) et à de profondes
modifications de la taxe d'habitation. II proposait d'autres mesures dans
d'autres domaines. II ne retenait pas l'idée d'une taxation spécifique des
terrains à bâtir en alléguant que l'impôt proposé aurait, à lui seul, de
bienfaisants effets sur le problème. Le gouvernement ne prit pas position sur
le rapport.
( 2 ). J’en ai été membre
L'affaire cependant a rebondi
quand le Sénat, lui, en prit une, en reprenant l'idée, lors du débat sur la loi
réformant la fiscalité locale à l'automne 1978. M. Thyraud, Sénateur,
rapporteur du comité d'études, attendait en quelque sorte l'occasion.
Le Sénat revint ensuite sur
sa position. L'Assemblée Nationale, soucieuse cependant d'accomplir un petit
pas en faveur d'une fiscalité foncière accrochée à la constructibilité, vota un
amendement de M. Olivier Guichard, permettant aux communes de voter le
triplement des bases d'imposition des terrains situés dans les zones urbaines
délimitées par les plans d'occupation des sols. Le Sénat, et à l'initiative de
M. Michel Giraud, en améliora l'idée, tout en la simplifiant, en votant un
amendement qui conduisait à classer d'office dans la catégorie “ terrains
à bâtir ” les terrains
constructibles au regard d'un plan d'occupation des sols. Cette disposition,
plus radicale, ne fut pas retenue par l'Assemblée qui revint à ce qui est
devenu l'article 26 de la Loi du 10 janvier 1980. Un germe est ainsi semé. Nul
ne sait s'il survivra, tant sont dérisoires les incidences fiscales et
considérables les travaux nécessaires pour mettre en œuvre cette disposition.
Elle a seulement l'avantage d'accrocher, pour la première fois, dans l'histoire
de la fiscalité, l'idée de constructibilité à celle de l'impôt.
L'idée d'un impôt foncier
déclaratif annuel est donc une constante de notre société politique, dans la
majorité comme dans l'opposition, qui ne sont d'ailleurs pas, si l’on y regarde
de près, unanimes à l'intérieur d'elles-mêmes
C'est que le pas, s'il était
franchi, ferait faire un très sérieux bond dans l'inconnu fiscal. On comprend
les hésitations mais on comprend aussi les partisans d'une pareille réforme.
La fiscalité locale actuelle
a contre elle deux défauts objectifs: le
mystère et l'irréalité.
Elle est mystérieuse en cela
que le contribuable ne comprend pas comment se calcule l'impôt. II ne peut pas
faire le rapport entre la décision politique prise par la collectivité locale
et le prélèvement qu'on lui demande.
Du même coup, le politique
ne peut guère s'expliquer.
Elle est irréelle, au sens
propre du terme, en ce que les bases d'imposition, les valeurs locatives, n'ont
qu'un rapport lointain avec la réalité que sont le loyer, les baux, les valeurs
vénales à l'occasion des transactions, les revenus perçus. Les bases
d'imposition, pour sérieux que soit leur calcul par les services fiscaux, n'ont
pas de correspondance dans le commerce quotidien. Elles sont une abstraction
fiscale. De là à les qualifier de fantaisistes, le pas est facilement fait.
Mais, deux autres défauts, moins objectifs, viennent s'ajouter.
Le contribuable, une fois
qu'il a déclaré la consistance physique du bien, n'est plus concerné; la base
d'imposition est une affaire de technicien, même si ces bases peuvent être
contestées et révisées. Le politique tend à considérer que ce système obscur
n'est pas propre à élever le sens des responsabilités des citoyens, d'où son
attachement à l'idée de déclaration et de valeur vénale. On peut en discuter.
La commune, à tort ou h
raison, ne se sent pas les coudées franches en votant l'impôt car elle n'est
pas en mesure de véritablement apprécier qui va payer plus, ou qui va payer
moins. II en résulte alors que les ressources de nombreuses communes sont
insuffisantes et l'impression que le système fiscal empêche les conseils
municipaux de prendre leurs responsabilités et d'accroître les prélèvements
dont elles ont besoin. On peut aussi discuter ces arguments. Même avec un
système fiscal idéal, dans sa technique, les prélèvements ont leur plafond dans
la capacité financière et psychologique à payer des contribuables. Un impôt
déclaratif annuel à cet égard ne donne guère plus de liberté, il peut même
temporairement en enlever à cause de la loterie qu'il ouvre, dans ses résultats
car, si la base déclarée diminue, la collectivité qui a besoin de fonds doit
augmenter le taux et, à ce petit jeu, grands sont les risques de distorsion.
Le sujet est complexe et on
ne le tranchera pas mieux que ne l'a fait le rapport Thyraud [ de 1977 ]sur la question.
Après tout, il appartient au
politique de décider.
Le politique,
toutefois, doit se poser deux questions alors qu'il tend à ne s'en poser
qu'une.
La première, concerne le produit
fiscal:
Une réforme doit permettre
aux collectivités locales de prélever plus d'impôts, dans de meilleures
conditions d'acceptation sociale. L'impôt sert à financer tes dépenses
publiques: c'est son objet premier. Il faut l'améliorer.
La seconde concerne l'effet
comportemental de l'impôt: l'effet sur le comportement, individuel ou
collectif, des contribuables, que cet effet soit économique, psychologique ou
politique.
Pour le fiscaliste, la
première vertu de l'impôt est sa neutralité.
Le bon impôt est neutre. Son
alourdissement est ainsi sans effet secondaire. Le politique est plus sensible
à la question que le maître en sciences fiscales et, quelquefois, l'impôt a une
valeur symbolique ( Cf. les débats théologiques sur l'impôt sur le capital ).
En matière foncière, assez curieusement, le politique semble souhaiter la
neutralité, derrière un discours qui déclare le contraire. Et non moins
curieusement, il semble que la contradiction soit involontaire.
En effet, on ne peut pas
vouloir un impôt à la fois plus productif et générateur d'effets
comportementaux importants.
Seul un impôt neutre peut
être très productif. C'est le cas de la T.V.A. La neutralité est très
liée au caractère indolore du prélèvement.
Un impôt générateur d'effets
comportementaux importants est par essence sélectif, car il doit être
douloureux ou très “ avantageux ”
·, donc discriminatoire, pour susciter des changements d'attitudes de la part
des contribuables. Le premier objectif d'un tel impôt ne peut pas être la
productivité, ou bien ses effets risquent d'être dévastateurs.
En appelant à plusieurs
reprises au vote d'un impôt déclaratif annuel, le Parlement a, chaque fois, d’
abord visé les ressources des collectivités. II a donc choisi implicitement la
neutralité de l'impôt, quelles que soient les vertus complémentaires qu'il
pouvait, au surplus, lui prêter.
Et c'est ainsi qu'en
occultant, sans le vouloir, la seconde question, le politique a un peu
rapidement supposé le problème de l'imposition des terrains à bâtir résolu,
avec l'impôt foncier déclaratif annuel sur la valeur vénale et le rapport
Thyraud fait sienne cette thèse, de très bonne foi.
Mais la réalité reste ce
qu'elle est et les débats chroniques sur l'impôt foncier contribuent à différer
l'examen d'une question fondamentale, sans rapport direct avec les ressources
des collectivités locales, l'imposition plus juste des terrains à bâtir.
L'échec des études internes
à l'administration, sur les taxes d'urbanisation entre 1968 et 1971, tient
aussi à cette confusion. Quand le gouvernement veut attaquer le problème, il
tend à le placer sur le terrain des plus-values immobilières plutôt que sur
celui de l'imposition annuelle des terrains à bâtir; il est logique avec
lui-même car, en taxant les plus-values, il institue — ou réforme — un impôt à
effet comportemental sélectif peu producteur de ressources, qui ne pourrait
avoir la prétention d'apporter des moyens substantiellement supérieurs aux
collectivités locales, si le produit de cet impôt leur était affecté.
De même, quand il propose de
revoir la fiscalité locale, avec l'idée d'améliorer la productivité, son
premier objectif est la neutralité.
De
ce chassé croisé, le terrain à bâtir ressort à peu près indemne. Comme dans un
duel d'artillerie à longue portée, les impacts ne sont pas pour ceux qui sont
entre les deux belligérants. A force de se bombarder à coups d'impôt foncier
général ou de fiscalité actuelle améliorée, le terrain à bâtir prospère dans
l'exonération fiscale depuis plus de quinze ans, au détriment de l'aménagement
des villes et des campagnes, des villes elles-mêmes et de leurs habitants.
IV. UNE
IMPOSITION PLUS JUSTE DES TERRAINS CONSTRUCTIBLES EST NECESSAIRE
L'idée n'est pas originale, ni
nouvelle. Elle n'est point une panacée. Elle aurait dans le système social
l'effet d'une vitamine: la carence la maladie, l'abondance ne suffit pas à la
santé. L'éloge qui en sera fait doit être contenu dans ces limites mais ces
limites, une fois posées, on peut déterminer le mal, les effets de la vitamine,
la posologie et ses difficultés.
La maladie:
Quel est le maire, quel est
l'aménageur, quel est le citoyen, quel est l'agriculteur, quel est le
constructeur, quel est l'écologiste, qui ne se plaint un jour de la façon et
des moyens d'aménager les villes et de déterminer les axes de leurs extensions
?
Ou bien la collectivité
n'intervient pas du tout et laisse construire au hasard des initiatives privées
qui se localisent sur les terrains dont les propriétaires souhaitent se
débarrasser au meilleur prix — qui est naturellement celui d'un terrain
constructible — et le problème du terrain à bâtir et de son imposition
éventuelle, ne se pose pas en tant que tel. Mais qui oserait aujourd'hui
soutenir une pareille thèse ?
Ou bien la collectivité
intervient. Elle intervient alors pour dire, dans un langage juridique varié,
ici on construira, ici on ne construira pas. Elle trace en premier des limites
justifiées par les équipements ou sa volonté de les réaliser, l'affectation
actuelle des terres à une activité agricole par exemple, la qualité du site ou
du paysage, l'aptitude de l'espace à recevoir de l'urbanisation, autant de
limites arbitraires, vues du côté des propriétaires de terrain. Son
intervention discriminatoire par définition, à leur égard, ne peut pas être
unanimement acceptée.
L'intervention est donc une
opération difficile, qui passe pour inéquitable puisqu'elle aboutit à permettre
aux uns de construire ce qui, aux autres, sera refusé. La valeur des biens s'en
ressent et les écarts sont du simple au décuple très facilement.
Mais cette intervention va
bien plus loin que cet effet psychologique. Elle raréfie inévitablement le flux
de terrains constructibles offert sur le marché, puisque nombre de propriétaires
désireux de vendre leur terrain à des personnes désireuses de les acquérir pour
les construire, sont éliminés, malgré eux, du marché foncier urbain. Le bien
n'est pas pour autant offert sur le marché des terres agricoles — du moins dans
un premier temps — si le vendeur n'accepte pas de n'en tirer qu'un prix bien
inférieur à celui de la terre à bâtir et c'est souvent le cas.
Au surplus, les biens
reconnus constructibles, du fait du caractère sélectif de l'attribution de
cette qualité, tendent à voir leur valeur subjectivement accrue dans l'esprit
des propriétaires. La terre constructible devient alors — encore plus qu'elle
ne l'est naturellement — une valeur de placement sûr, qu'il est préférable de
conserver tant qu'on n'a pas besoin de liquidités. L'intervention de la
collectivité a des effets cumulatifs en faveur de la rareté, et augmente
indûment la rente foncière d'une partie des terrains.
La collectivité locale en
subit directement les effets puisqu'elle devra payer bien plus cher les terrains
dont elle a besoin pour ses équipements ou pour le logement social. Les
habitants en pâtissent aussi, puisque dans leur logement, la part de rente
foncière augmente et absorbe les économies de productivité comme les aides
financières de l'Etat au logement.
Economiquement, socialement,
l'intervention de la collectivité publique, destinée à organiser et à mieux
localiser l'urbanisation a des effets nuisibles.
Cette intervention se
pratique aujourd'hui par l'établissement de plans d'occupation des sols. Plus
de six mille sont déjà établis et les effets décrits ne sont plus théoriques.
La maladie favorise en outre
des plans de mauvaise qualité, dans lesquels des zones non équipées sont
déclarées constructibles, soit pour ne pas trop défavoriser certains, soit pour
ne pas trop restreindre les possibilités de construction — les plans
d'occupation des sols les plus sérieusement élaborés sont ainsi paradoxalement
les plus contestables, tant par les propriétaires “ lésés ” ·
que par les constructeurs — sinon par les communes — qui manquent de
possibilités physiques de construire, faute de terrains offerts en quantité
suffisante à un rythme régulier. Le constructeur privé doit faire la cour au
propriétaire et y passer beaucoup de temps pour l'amener à vendre. La
collectivité peut exproprier. Dans les deux cas ce sera au prix fort.
II n'est pas besoin d'être
expert pour déceler que quelque chose ne va pas, qu'il manque un élément, que
la taxation des plus-values immobilières, à l'occasion des transactions, n'est pas
le remède, que le droit de préemption de la commune ne l'est pas non plus —
faute de vente proposée ou à cause du prix proposé —que le plafond légal de
densité ne répond pas non plus à la question, que l'expropriation ne peut pas
être présentée comme une solution courante et généralisée.
La carence est bien dans la
fiscalité qui, sur les terrains à bâtir, ne représente rien quand on la
rapporte à la valeur vénale du bien.
Vérification faite, la
pression fiscale (contribution foncière sur la propriété non bâtie sur valeur
du terrain, tourne autour de 0,03 % quelquefois plus, généralement moins).
Un terrain de 1 000 m2,au
prix de 100 F le mètre carré paiera ainsi 30 F d'imp6t pour une valeur vénale
de 100 000 F. Ce n'est pas être révolutionnaire que de s'en étonner; ce n'est
pas être très perspicace que de le découvrir et, en même temps, de trouver
l'explication du mal. L'impôt a un effet comportemental nul, voire négatif. II
favorise la thésaurisation du bien foncier; si le bien ne rapporte rien, sa conservation
coûte peu et, chaque année sa valeur est sûrement réajustée. Quand d'autre
part, la constructibilité atteint un bien qui, auparavant, n'était pas
constructible le bond de sa plus-value est tel — si le terrain est un peu
important — que sa vente sera dissuadée par la taxation des plus-values. Autant
conserver le bien ; si rien ne presse, en attendant des jours meilleurs,
on ne perd rien. Une telle fiscalité est donc loin d'âtre neutre.
Le phénomène a été décrit
maintes fois, mais il n'avait jamais atteint la dimension qu'il prend
maintenant à cause de deux faits
nouveaux, relativement récents:
— l'entrée en vigueur des P.O.S., dans des milliers de communes et,
notamment dans celles ou il faut le plus ordonner le développement urbain
(banlieues, littoral, régions touristiques...).
— l'ampleur du développement de la maison individuelle qui dépasse 50
% des logements construits.
Les P.O.S., pour des raisons
d'environnement, de sauvegarde des terres agricoles — et malgré leur
imperfection — restreignent l'offre de terrain. Les terrains à bâtir sont
abondants mais ils ne sont pas offerts sur le marché à hauteur des besoins.
La maison individuelle
consomme un peu plus de terrains que d'autres formes d'habitats mais, surtout,
si elle peut beaucoup plus facilement s'implanter n'importe où, elle a besoin
de terrain bon marché. La restriction de l'offre porte un coup direct à son
développement.
Jamais, deux motifs
légitimes n'étaient entrés en aussi éclatante contradiction par le passé.
Ou bien, on abandonne l'impératif
souci d'environnement, de sauvegarde des terres agricoles, des sites et des
paysages et sans que le prix des terrains baisse, l'offre s'élargit, produisant
le mitage, avec ses conséquences redoutables sur le marché foncier rural — déjà
bien perturbé — et sur le coût des équipements et de fonctionnement, tant pour
les collectivités que pour les habitants, sans compter de regrettables
atteintes aux sites;
Ou bien, on cherche un moyen
d'atténuer le comportement thésaurisateur de ceux à qui la loterie de
l'aménagement a attribué de la constructibilité aux terrains qu'ils possèdent.
II faut noter, au surplus,
que dans la conjoncture actuelle du bâtiment — et de l'économie générale —le
manque de matière première — les terrains — offerte est singulièrement
regrettable. Mais le paradoxe reste que si l'économie se redressait
significativement, le manque de matière première serait encore plus rudement
ressenti et le prix des terrains offerts pourrait s'élever encore plus
allègrement.
On ne peut donc indéfiniment
différer la thérapeutique. II ne semble pas acceptable, dans une économie de
marché, que le prix d'un bien ne puisse pas être régulé par la loi de l'offre
et de la demande, alors que ce bien existe en quantité surabondante par rapport
aux besoins annuels.
La lutte contre l'inflation
ne peut pas négliger une branche aussi importante que le bâtiment qui
représente une part importante du produit national brut, emploie plusieurs centaines
de milliers de personnes, et conditionne le cadre de vie des habitants.
On a besoin chaque année de
plus de 140 000 hectares de terrains à bâtir. 80 % des logements sont
construits dans les 10 000 communes où un P.O.S. est en cours d établissement
ou établi. Actuellement plus de 6 000 communes disposent d'un P.O.S. en
vigueur. La raréfaction de l'offre y est très sensible. Elle le sera encore
plus dans les années à venir et, quoi qu'on dise, il faudra chaque année un
nombre de logements voisin du nombre de celui qu'on construit actuellement. Le
malaise va donc se maintenir, voire s'amplifier avec le temps.
Agir par
l'impôt sur les terrains à bâtir n'est plus une hypothèse parmi d'autres, mais
une nécessité, à moins de renoncer à établir les P.O.S. ou de renoncer à les
établir correctement.
Le problème est posé au
pays, en termes économiques et en termes d'environnement.
Les deux soucis ne sont
aucunement incompatibles à condition de résoudre la contradiction résultant,
pour une bonne part, de la carence de la fiscalité locale.
L’EFFET
ÉCONOMIQUE
Imposer les terrains
constructibles en application du P.O.S. réduirait le phénomène
significativement en raison des chiffres ci-dessus.
En effet, payer de l'ordre
de 100 F d’impôt par hectare et par an ne représente rien d’incitatif. En
revanche, payer 1000 ou 2 000 F d'impôt pour un bien qui ne rapporte rien
déclencherait certaines réactions. Beaucoup de détenteurs souhaiteraient alors
tirer quelque parti d'un bien qui dort et qui leur coûte cher, soit en le
construisant, soit. plus vraisemblablement. en le mettant sur le marché. Le
marché serait ainsi alimenté autrement que par les accidents. Les prix
fonciers, inévitablement, s'en ressentiraient rapidement. Ou alors, il faut
soutenir que le fait de payer un impôt relativement élevé est insensible à nos
concitoyens. Ils ont jusqu'à ce jour témoigné du contraire et, comme il ne
s'agit que de ceux qui sont privilégiés dans la distribution de
constructibilité, l'exigence fiscale, pour une fois, sans contestation, au plan
politique et moral, contient sa propre légitimité.
L’EFFET D’EQUITE
L'imposition aurait ainsi un
autre effet bienfaisant. L'arbitraire apparent du zonage, des limites en deçà
ou au delà desquelles on peut construire ou non, le sentiment d'iniquité
seraient réduits.
La responsabilité de tous
ceux qui tracent les traits en serait accrue, ainsi que la tranquillité de leur
conscience.
Combien d'élus locaux sont
gênés, sinon traumatisés, par le fait qu'ils avantagent les uns et non les
autres, sans contreparties. Un impôt sur les terrains à bâtir introduirait plus
de justice dans la décision d'aménagement et, du même coup, permettrait de
prendre cette décision avec plus de justesse, en tenant moins compte de
facteurs secondaires qui en biaisent le sens et la portée.
Du point de vue de
l'agriculture, un tel impôt serait non moins salutaire. Outre qu'il éviterait
des limites de zones aléatoires par rapport aux biens agricoles, il aboutirait
certainement dans bien des communes où l'urbanisation est pressante à
stabiliser, voire à réduire, le poids de la contribution foncière sur la
propriété non bâtie versée par les terres productives; il instaurerait plus de
vérité dans le marché foncier rural, qui est un marché faussé par les miasmes
de la constructibilité ambiante.
UN PRODUIT NEGLIGEABLE
Hélas, un tel impôt
produirait peu.
En effet, son champ
d'application géographique serait relativement étroit. Ensuite, s'il produit
l'effet qu'on lui prête, le terrain constructible, une fois construit, ne subit
plus l'impôt. Enfin, pour bien des communes totalement urbanisées, il n'aurait
qu'un intérêt très marginal.
Un tel impôt, quelles que
soient ses modalités, n'a rien à voir avec la réforme des finances locales,
même s'il rapporte ici ou là, mais il serait loin d'être inopérant vis-à-vis
des dépenses locales dans la mesure où il réduirait sensiblement les
difficultés d'aménagement.
Son effet essentiel est de
nature comportementale, comme l'impôt sur les plus-values, mais au lieu de
dépendre de la transaction, il s'appliquerait à la détention d'un bien
économique dont la rétention est génératrice d'inflation et de désordre
économique dans le bâtiment et de chaos dans la localisation de l'urbanisation.
Serait-ce un impôt sur le
capital ? Les adversaires le prétendront assurément mais cette affirmation
résiste mal à l'examen objectif. Ce serait plutôt un impôt capitaliste et
libéral.
Vis-à-vis de ceux qui
détiennent des terrains à bâtir, il incite à construire donc à produire, ou à
vendre, donc à disposer de liquidités qui pourraient s'investir dans des
secteurs bien plus productifs de l'économie que l'achat ou la conservation d'un
terrain.
A ce point de vue, il irait
encore plus loin en dissuadant de l'acquisition foncière, à tout hasard, comme
moyen de placement. II restaurerait le
terrain à bâtir dans sa fonction économique de matière première nécessaire à
une industrie.
Aussi, malgré son champ
géographique limité, il favoriserait peut-être le virage que doit prendre notre
pays devant l'investissement et la compétition économique internationale. Qui
chiffrera le nombre de milliards stérilement engloutis chaque année dans
l'acquisition de terrains constructibles — ou inconstructibles avec l'espérance
qu'ils ne le seront pas indéfiniment — comme seule façon facile de placer son
argent, au détriment de l'économie tout entière, tout autant que de celle du
bâtiment ?
Si l'opportunité d'un tel
impôt est difficile à contester, au moins des deux points de vue développés
ci-dessus, il reste à regarder ce qu'il en est techniquement et politiquement,
car comme nous l'avons dit, alternativement, on élève des objections sur ces
deux plans pour en différer l'institution, sans compter les perturbations
produites par le débat chronique sur l'impôt foncier. ( Cf. [1969-09-30-8-H-ANNEXE-N-8-DU-TESTAMENT-NOTE-SUR-LA-TAXE-D-URBANISATION]dans le Testament.) (*)
(*) [ L’intelligence française est capable d’élever un nombre
d’objections d’autant plus grand qu’elle est brillante ; elle ne semble
alors pas tolérer qu’une idée simple puisse être efficace. Or on sait que
l’administration dispose d’intelligences à profusion . C’est l’effet
“ Katalavox ” qui pousse les inventeurs à émigrer. ( Cf.#1998-04-03-2-H#) . 26/10/98. ]
V. LA FAISABILITE DE L'IMPOT SUR
LES TERRAINS CONSTRUCTIBLES
Le terme de faisabilité
n'est pas très beau mais il est devenu courant et se comprend.
Cette faisabilité doit être examinée
sans complaisance, sous tous ses aspects. Et, s'il est difficile d'entrer dans
les détails techniques des solutions, du moins faut-il parcourir la suite
d'obstacles et d'objections, techniques ou politiques, à surmonter. Elle est
assez longue mais on ne doit pas se dispenser de la regarder dans son ensemble:
l'expérience montre qu'au cours des discussions, chaque point difficile tend i
susciter une attitude de renonciation
LE CHAMP D’APPLICATION GEOGRAPIQUE
L'impôt doit-il s'appliquer
à toutes les communes ou seulement à celles disposant d'un P.O.S. en vigueur ?
L'idéal serait qu'il
s'appliquât partout mais comme il faut, pour l'appliquer connaître les terrains
constructibles et, comme cette qualité n'est définie a priori que par les
P.O.S., il est normal d'admettre que l'impôt a une vocation naturelle à
s'appliquer dans les seules communes pourvues d'art tel document.
II est assez facile,
techniquement, d'imaginer un mécanisme applicable, en l'absence de P.O.S. et
permettant à la commune d'obtenir l'équivalent de l'impôt à l'occasion de la
transaction portant sur un terrain constructible ou de la construction. Mais,
en l'absence de P.O.S., ou de document équivalent, il est impossible de taxer
annuellement la détention d'un terrain constructible parce qu'on ne sait pas ce
qu’est un tel terrain, au seul examen du territoire communal.
TERRAINS BATIS, NON BATIS, INSUFFISAMMENT BATIS
C'est la première haie à
franchir.
II ne faut taxer que les
terrains non bâtis, au moment de l'entrée en vigueur de l'impôt. Le terrain,
c'est l'îlot de propriété, à savoir
la parcelle ou l'ensemble de parcelles d'un seul tenant, appartenant à un même
propriétaire ou à une même indivision.
Autrement dit, les terrains
insuffisamment bâtis ne doivent pas être taquinés par l'impôt ! pourquoi ?
S'il n'en était pas ainsi il
faudrait définir la notion de “ terrain
insuffisamment bâti ” ·. C'est techniquement et théoriquement facile.
Le terrain insuffisamment bâti est le terrain dont l'occupation actuelle en
surface de plancher de bâtiment est inférieure à l'occupation maximale
résultant de l'application du coefficient d'occupation du sol au terrain.
La comparaison entre surface
de plancher existante et surface de plancher constructible sur le terrain,
fournit la réponse.
On pourrait atténuer la
rigueur du critère en ne retenant, à la place de la totalité de la surface de
plancher constructible en application du C.O.S. au terrain, qu’un certain
pourcentage de cette surface ( 30%°,50% ou un autre pourcentage.)
C'est simple mais le travail
pour identifier les terrains est gigantesque et, une fois réalisé, le résultat
qui donne les terrains insuffisamment bâtis avec le taux de cette insuffisance,
est extrêmement délicat à utiliser pour asseoir et faire payer l’impôt. Le
propriétaire devra-t-il payer l’impôt parce qu'il manque un étage à son
immeuble ? etc. etc. On peut dresser la liste des aberrations qui en
résulteraient.
C'est en voulant retenir les
terrains insuffisamment bâtis dans le champ de l'impôt que les études sur la taxe
d'urbanisation, en 1968-1969, ont conclu — avec d'autres raisons — à
1'infaisabilité. C'était effectivement charger la barque au point de la faire
couler.
II faut donc rejeter ces
exigences maximalistes.
En retranche, il est assez
facile de maintenir l'impôt sur le solde constructible de la propriété non
bâtie au moment de l'entrée en vigueur de l'impôt et partiellement construite
par la suite.
Cette précaution est même
indispensable afin que l'édification d'une maisonnette n'aboutisse pas à
exonérer d'impôt un terrain de plusieurs hectares.
On peut aussi admettre que
les terrains très peu bâtis soient imposés. Ils sont moins nombreux et ils sont
assez aisés à définir.
Ces premiers choix sont très
importants et ont été l'objet d'innombrables discussions qui ne manquent jamais
de se reproduire quand le sujet revient sur le tapis.
Commettre une erreur à leur
sujet, c'est rendre odieux la loi, donc la condamner peu après son entrée en
vigueur à une abrogation rapide.
II en est de même des points
suivants, ressassés à merci, depuis des années.
LE TERRAIN NON BATI CONSTRUCTIBLE
On peut écrire des volumes à
son sujet.
II existe bien cinq à six
définitions ( 3 ) juridiques du terrain à bâtir qui ne coïncident
d'ailleurs pas, en sorte que nul ne sait vraiment de quoi il s'agit clairement.
Par ailleurs, la qualité de “ constructible ” n'est pas attribuée par les
mêmes autorités ( 4 ), suivant les définitions à appliquer. II y a là
une intéressante tour de Babel qui ne contribue pas à la clarté du débat et
permet, faute de cible nette, de différer la décision.
( 3 ). Urbanisme, expropriation. fiscalité locale,
fermage, remembrement rural
( 4 ). Administration, juge, services
fiscaux, services de l’agriculture, de l’urbanisme
Cessons de critiquer la cacophonie
pour présenter le problème avec plus d'objectivité. L'analyse des définitions
provenant de législations séparées, s'ignorant courtoisement, stratifiées dans
le temps, fait ressortir qu'il y a, en fait, deux critères utilisés et combinés
de différentes façons: l'un matériel et l'autre juridique qui se recouvrent en
partie dans la pratique, ce qui ne simplifie pas la compréhension.
Le critère matériel
II découle essentiellement des
équipements publics qui desservent le terrain. La notion d’équipements publics
est ambiguë et l'idée de constructibilité ambiante dans laquelle baigne toute
opération foncière conduit à laisser penser que, dès qu'un terrain est desservi
par une voie ou un tuyau d'eau, il est constructible.
Peu importe alors que la
voie et le tuyau ne lui soient pas destinés ou que la construction soit
inopportune, dans l'esprit du propriétaire on peut édifier au moins une maison
et le prix du terrain doit être apprécié avec cette arrière pensée.
Le critère est délicat à
employer et il conduit de proche en proche à admettre que tout terrain peut
être bâti pour peu qu'il ne soit pas miné et puisse physiquement supporter une
construction, afin que, si on l'édifie, elle ne soit pas engloutie.
Le critère matériel, lié aux
équipements, est nécessaire mais point suffisant pour définir le terrain à
bâtir. Par ailleurs, la notion d'équipement ne peut être réduite au strict
équipement élémentaire et doit aussi incorporer celle de fonctionnement et de
superstructures toujours nécessaire à un milieu urbain.
Le critère juridique
II est formel: est
constructible le terrain qualifié comme tel par un acte réglementaire explicite
de la puissance publique ( P.O.S. par exemple ) ou individuel ( certificat
d'urbanisme, permis de construire ). II va sans dire que la puissance publique
ne doit attribuer la qualification constructible qu'en prenant en considération
l'ensemble des facteurs d'environnement concernant le terrain et notamment la
densité en équipement.
Le critère juridique est
donc plus synthétique, moins objectif aussi et beaucoup plus dépendant de la
volonté publique d'aménagement. Son usage aboutit à ce que des terrains
desservis en équipement ne soient pas nécessairement constructibles et
inversement que des terrains mal ou non desservis, puissent être déclarés comme
tels quand ils se trouvent par exemple dans les zones constructibles ( zones
urbaines d'un P.O.S.).
La législation de
l'expropriation se réfère au critère matériel, celle de l'urbanisme au critère
juridique. Les autres législations se réfèrent deux précédentes ou instituent
en plus d'autres critères, certains plus restrictifs, d'autres plus permissifs.
Nul n'y comprend donc rien et tend à faire prévaloir le critère le plus
avantageux à la situation concrète dans laquelle il se trouve quand il a besoin
de savoir quel est le caractère du terrain. Ainsi l'agriculteur qui veut
étendre son exploitation recherche le critère qui rend le terrain
inconstructible afin de le payer moins cher; le vendeur a la démarche inverse
afin de gagner plus.
Dans la pratique, l'emploi
du critère matériel implique l'examen concret de la situation de chaque
terrain. II est utilisable en situation concrète au coup par coup dans une
évaluation par exemple; il ne l'est pas sur de vastes espaces d'autant qu'il
aboutit à une diversité considérable d'appréciation pour des terrains moins
voisins.
L'emploi du critère
juridique n'exige qu'un examen des dispositions juridiques applicables au
terrain, desquelles il faut déduire l'éventuelle constructibilité. II est donc
plus facile à employer, quand les dispositions juridiques applicables au
terrain ont été objectivées. II est d'usage tout aussi problématique dans le
cas contraire. Or, quand un P.O.S. est établi, non seulement le caractère
constructible a été objectivé, mais il a aussi été localisé et quantifié avec
le coefficient d'occupation du sol. La référence au P.O.S. ne procède donc pas
d'une préférence intellectuelle entre divers critères disponibles, mais d'un
avantage objectif, fondé sur l'existence préalable et publique de la règle
juridique qui attribue ou non la constructibilité.
II fallait être long sur ce
point délicat, car mille discussions sur un impôt foncier ou une taxation des
terrains à bâtir ne peuvent en faire l'économie. Le rapport Thyraud préconisant
l'institution d'un impôt foncier déclaratif annuel ne l'a pas fait mais il a
proposé une réponse différente à l'alternative ci-dessus énoncée, entre les
deux critères utilisables pour définir le terrain à bâtir. II a admis, ce qui
est juste, que la valeur vénale est la meilleure représentation des
potentialités d'un bien et que cette valeur devait suffire à exprimer les
différentes configurations de la réalité: aussi n'y avait-il pas à trancher
dans la loi, entre les divers critères de constructibilité; il a donc esquivé
la question en se fondant sur l'argument suivant: le propriétaire qui déclare
tiendra compte lui-même, dans son évaluation, des différents éléments
constitutifs de la valeur et, plus particulièrement, de la constructibilité. Au
citoyen d'apprécier la valeur de son bien et d'en prendre la responsabilité,
d'autant que la déclaration de valeur devrait lui être opposable à l'avenir, en
d'autres occasions ( notamment lors des successions et des transactions).
La logique du système
déclaratif aboutit à ce que les terrains à bâtir, que le propriétaire ne
souhaite ni vendre, ni utiliser à cette fin, peuvent âtre évalués bien
au-dessous de leur valeur, afin que l'impôt à payer soit moins élevé. II réduit
à néant l'effet comportemental de l'impôt sur lequel nous avons insisté.
Inversement, il peut aboutir à la déclaration d'un prix élevé pour un terrain
inconstructible afin, d'obtenir le droit de construire, en alléguant les impôts
payés...
II y a d'autres
inconvénients:
Dans les communes où un
P.O.S. est établi, on peut, à la rigueur, admettre que les déclarants se
réfèrent aux dispositions du plan et ne soient pas trop tentés de déclarer des
valeurs exagérées pour des terrains inconstructibles, qu'ils souhaiteraient
vendre rapidement à un prix élevé; rien ne les empêcherait cependant de
sous-évaluer les terrains constructibles qu'ils pensent conserver longtemps en
l'état.
Ailleurs, faute de référence
juridique objective, tout déclarant est ainsi amené à décider de la
localisation des constructions en fonction de son besoin de liquidité et de son
aptitude à payer l'impôt, indépendamment de toute intervention publique. On
peut rétorquer que les règles d'urbanisme continueront à s'appliquer et que
l'autorité administrative ne sera pas liée, au moment des décisions de
certificats d'urbanisme et de permis de construire, à quelqu'un qui a déclaré
une valeur élevée et payé l'impôt correspondant plusieurs années, pour un
terrain inconstructible. On demande à voir...
Le rapport Thyraud n'a pas
admis cette objection, pour préserver la pureté du système déclaratif et
réduire au minimum les contrôles fiscaux et les redressements.
Ce souci n'était pas gratuit:
il répondait lui-même à l'objection des services fiscaux suivant laquelle il
était matériellement impossible de contrôler sérieusement des millions de
déclarations annuelles ou même bisannuelles, ce que chacun reconnais
volontiers.
Nous avons là une seconde
illustration de l'effet pernicieux de l'échange d'artillerie, qui laisse chaque
fois indemne le terrain à bâtir, alors que c'est précisément lui qui est le
premier visé.
Le terrain à bâtir, non bâti
constructible, est un bien facile à identifier en référence à la règle
juridique d'urbanisme objective et en particulier au coefficient d'occupation
du sol.
La seconde opération fiscale
( après la première qui aurait trié les îlots de propriété non bâtis ) consiste
donc à séparer les îlots de propriété, non bâtis et constructibles, au regard
du P.O.S., de ceux qui ne le sont pas. Cette seconde opération ne soulève pas
de difficultés théoriques, mais elle exige du soin et du temps.
LES TERRAINS A BATIR INCONSTRUCTIBLES
Une troisième opération
s'impose cependant, plus délicate, avec laquelle il faut compter, b cause d'un
fait paradoxal mais bien connu. Certains terrains non bâtis sont en effet dans
des zones constructibles, ils sont affectés d'un C.O.S. satisfaisant, mais une
règle juridique supplémentaire vient en paralyser l'utilisation. II serait
injuste de soumettre à l'impôt de tels biens qui n'ont de constructibles que le
nom.
Le cas se présente, en
particulier, sur les emplacements réserves pour les équipements, disposition
qui interdit la construction nonobstant le C.O.S. applicable au terrain. II
concerne aussi certains espaces boisés en zones constructibles ou certains
terrains cultivés, les uns comme les autres à protéger de toute construction.
Dans ces hypothèses, l'impôt ne doit pas être appliqué. Ces terrains sont
visibles dans le P.O.S. et il est assez facile de les exclure du champ de
l'impôt.
D'autres interdictions sont
moins objectives et résultent de servitudes d'utilité publique diverses. Leurs
effets sont difficiles à prévoir et, dans ce cas, il faut admettre que le
terrain peut être exonéré d'impôt, sur réclamation des propriétaires, s'ils en
font la demande, ou que l'impôt soit restitué si on constate
l'inconstructibilité plus tard, au moment d'un projet de construction ( s'il a
été perçu entre-temps ).
Ces types de difficultés
restent classiques. Elles répondent à un souci de cohérence et d'équité. Elles
ne sont pas un obstacle sérieux à un impôt sérieux, mais il fallait les
souligner car elles sont souvent évoquées et tendent à obscurcir les
discussions.
A ce stade, il convient de
mentionner une objection de plus à l'impôt sur les terrains à bâtir
constructibles. Elle vient de l'idée juste en elle-même, qu'il ne faut pas
bourrer les terrains de constructions, qu'il faut laisser des vides non bâtis
dans le tissu urbain. L'impôt favoriserait le bourrage et la densité au
détriment de la qualité de l'urbanisation.
Cette objection est sérieuse
mais ne résiste pas à l'examen.
Un terrain bâti n'est pas un
terrain entièrement couvert de constructions. Le but de l'impôt n'est pas
d'obtenir la couverture du terrain par la construction, mais son utilisation
conforme aux règles d'urbanisme et de densité qui ménagent généralement
beaucoup d'espaces vides ( entre la rue et la construction, à l'intérieur des
îlots, entre les constructions ). L'impôt ne change rien aux formes
d'urbanisation. II est neutre à cet égard il n'incite qu'à utiliser le terrain
au lieu de le laisser en friche. Et, s'il convient de conserver en l'état des îlots
de propriété non bâtis, le P.O.S. apporte les dispositions nécessaires pour y
parvenir.
On ne peut donc craindre
cette objection même s'il convenait de la noter car elle est souvent faite,
avec de bonnes intentions.
Une autre difficulté est à
régler en cas de construction partielle du terrain à bâtir. Faut-il cesser
d'exiger l'impôt pour l'ensemble du terrain dont une part du C.O.S. seulement a
été utilisée ? La réponse consiste à ne soumettre à l'impôt que la part du
terrain disposant encore de constructibilité. La complication est plus
théorique que réelle. La disposition n'est à prévoir que pour éviter un effet
secondaire nocif de l’impôt; si on ne l'édictait, il suffirait en effet
d'édifier un édicule sur plusieurs milliers de m² de terrains ou sur plusieurs
hectares pour que l'impôt cesse d'être exigible puisque l'îlot de propriété
serait bâti. Nous avons en effet admis que les îlots de propriétés bâtis — sauf
les très peu bâtis — avant l'entrée en vigueur de la loi, ou d'une date à
préciser, ne devaient pas être taxés pour des raisons de justice et de
simplicité.
LA VALEUR DU TERRAIN A IMPOSER
Les trois premières
opérations permettent d'identifier les terrains imposables. La quatrième est
celle qui en fixe la valeur. Nous avons évoqué précédemment les problèmes
gênants que soulevait la déclaration non contrôlée. II faut donc trouver un
autre système, assez simple pour être praticable par les services fiscaux et
assez juste pour être admis sans contestation.
L'idée qui semble admise est
celle du tarif de valeurs foncières, fixé par zones de même densité, après avis
de la commission communale des impôts et publié. Un tel système permet
d'apprécier les valeurs moyennes des terrains, essentiellement liées à leur
constructibilité et à leur localisation et d'écarter les sommets liés à une
excellente situation topographique précise ( exposition au soleil, proximité
d'un équipement valorisant, etc...) Il est donc assez facile à pratiquer car il
ne requiert pas une évaluation particulière de chaque terrain, et il est assez
juste car il conduit à des valeurs plutôt inférieures à la réalité, les
propriétaires imposés conservant toujours la faculté de contester la valeur
dans le cas où un élément dévalorisant touche. rait spécifiquement leurs
terrains.
Ainsi sont franchies les
quatre phases “ difficiles qui
engendrent, lors des discussions, les objections “ techniques ”
et qui font partie des causes qui font reculer les solutions depuis
quinze ans.
II y a cependant d'autres
difficultés plus politiques à mettre au jour.
LE TAUX DE L'IMPOT
Une fois la valeur vénale
fixée, le montant de l'impôt est obtenu en appliquant un taux à cette valeur.
C'est le système le plus simple et que chacun comprend. Le taux est
naturellement fixé par le conseil municipal.
On peut aussi convertir les
valeurs vénales en valeurs locatives si on conserve ces valeurs
traditionnelles. II ne s'agit que d'un problème de conversion mais le régime
actuel de la conversion, pour la contribution foncière sur la propriété non
bâtie, qui est de 1/100 et qui résulte de l'instruction générale de 1908,
devrait être fixé par la loi. A l'occasion, le parlement devrait s'interroger
sur le point de savoir si ce rapport de 1/100 n'est pas un peu trop bas.
Mais le taux pose une autre
et véritable question.
II est normal que le
principe essentiel des libertés locales soit respecté et que le taux soit fixé
librement par les conseils municipaux. Néanmoins, si les communes ont la
liberté de réduire le taux à quelques millièmes ( si l'on prend la valeur vénale
pour base d'application du taux ), l'effet comportemental de l'impôt, dans le
domaine économique et psychologique, disparaît. II faut donc que la loi fixe un
taux plancher minimum en ce qui concerne la taxe applicable aux terrains à
bâtir.
La loi pourrait aussi fixer
un maximum, si l'on voulait bloquer certains excès, mais nous ne sommes pas
favorables à cette proposition qui complique et limite la responsabilité.
LE SOUCI DU CONTRIBUABLE
Des objections tiennent aussi
au contribuable lui-même qu'il ne faut jamais perdre de vue, dans toute
discussion fiscale.
Tout impôt est mal vu par le
contribuable et plus particulièrement un impôt à effet comportemental qui
l'oblige à agir différemment.
L'impôt sur les plus-values
l'incite à conserver et il n'est pas content.
L'impôt sur les terrains à
bâtir l'inciterait à vendre ou à construire, il en sera encore moins satisfait
et même si la masse des assujettis à l'impôt sera numériquement peu nombreuse,
ce n'est pas une raison pour négliger l'aspect psychologique de l’opération.
Pour vendre, il faut un
acquéreur.
Pour construire, il faut en
avoir besoin.
La détention d'un bien
foncier de haute valeur ne s'accompagne pas nécessairement de revenus
importants et de liquidités. La constructibilité qui est, en quelque sorte, un
don du ciel aujourd'hui, ne doit pas devenir une malédiction.
II faut donc admettre, selon
des critères à définir, que le paiement de l'impôt peut être différé dans
certains cas afin de ne pas gêner ceux qui ne pourraient payer alors qu'ils
n'en ont pas les moyens, ne trouvant aucun acquéreur, ou n'ont aucune raison de
construire eux-mêmes leur terrain.
Le paiement différé atténue
l'effet comportemental dans ce qu'il pourrait avoir d'excessif, pour des
raisons sociales. II est indispensable même s'il complique un peu la gestion de
l'impôt au coup par coup et dans le temps puisqu'il implique:
·l'institution de plein droit
d'une hypothèque légale sur le terrain concerné,
·le calcul du montant de
l'impôt à verser au moment de la construction ou de la transaction,
·éventuellement, la durée
maximale du différé et la durée maximale de l'accumulation d'annuités à payer
que l'on pourrait, pour cette dernière, fixer à vingt ans.
Le
paiement différé s’impose cependant, pour mettre à égalité ceux qui paient
l'impôt chaque année et ceux pour lesquels il convient d'admettre une mesure de
faveur. Aussi, le critère d'admission pour bénéficier du paiement différé
doit-il être lié aux facultés contributives générales du contribuable et non à
la situation du terrain.
Le paiement différé est une
mesure de personnalisation de l'impôt et, pour éviter tout arbitraire, il
conviendrait que les demandes soient soumises pour avis à la commission
communale des impôts, avant la décision prise par délibération du conseil
municipal. La liste des bénéficiaires devrait être publique et la décision
devrait pouvoir être révoquée, dans les mêmes formes, ou réexaminée, après un
certain temps.
LE LIEN AVEC LA TAXATION DES PLUS-VALUES
II est patent qu'un tel
impôt s’apparente à une récupération annuelle de la plus-value provoquée par la
constructibilité. II est indispensable alors d'éviter une double récupération,
par la commune chaque année, par l'Etat au moment de la transaction.
L'impôt versé devrait donc
venir en déduction du montant de taxe sur la plus-value; l'Etat pourrait aller
plus loin et faire un geste, tant à l'égard du contribuable qu'en faveur du
marché foncier, en admettant que lorsque l'impôt sur les terrains à bâtir a été
payé, la règle est l'exonération de taxe sur la plus-value.
Le cadeau ne coûterait pas
bien cher, d'autant que si l'impôt produisait son effet, en dégelant l'offre
des terrains constructibles, les plus-values devraient sensiblement diminuer.
Le second souci du
contribuable serait bien accueilli et favoriserait l'introduction pacifique de
l'impôt dans les communes pourvues d'un plan d'occupation des sols.
C'est cette introduction
qu'il faut examiner. Elle présente, elle aussi. à la fois des aspects techniques
et politiques.
L’INTRODUCTION DE L’IMPOT
On ne met pas en place un
impôt comme on instaure un régime de subvention. Les premières années sont
décisives et toute erreur est par la suite chèrement payée. Ces risques sont
encore plus grands avec un impôt à effet comportemental.
Les difficultés concernent
les communes, les services administratifs de l'Etat ( services fiscaux et
direction de l'équipement ) et les contribuables surpris dans leur torpeur, sur
leur tas d'or foncier.
Elles se logent essentiellement
dans les quatre opérations fiscales qui dépendent pour une part des P.O.S. ( de
leur nombre et de la qualité de leurs dispositions ) et, pour une autre part,
de la façon de réaliser dans le temps, avec justesse, ces opérations.
LES PLANS D’OCCUPATION DES SOLS
Ils n'ont pas tous été
conçus — tant s'en faut — pour accueillir un tel impôt. Et, si un tel impôt
avait existé au moment de leur élaboration, le zonage et l'attribution de
constructibilité auraient été sans doute très souvent différents.
Par ailleurs, il est
particulièrement mauvais de soumettre un terrain à l'impôt, puis de l'en
exempter, puis de l'y ressoumettre, etc...
La valse-hésitation fiscale,
outre les complications qu'elle crée, ne donne jamais de bons résultats. II
faut donc appliquer l'impôt sur un P.O.S. stabilisé, c'est-à-dire ayant subi
quelque temps d'application et l'enquête publique qui permet, quoi qu'on dise,
d'informer.
Enfin, et c'est une raison
de plus d'admettre cette solution, les P.O.S. rendus publics commencent à être
nombreux ( plus de 6 000 communes ); les P.O.S. approuvés le sont moins et la
capacité des services de procéder aux quatre opérations fiscales n'étant pas
illimitée, il est bon d'embrasser progressivement les territoires à traiter.
Mais, plus le temps passe, plus les opérations sont difficiles à étaler
puisqu'un nombre croissant de P.O.S. est approuvé. Si l'impôt an question avait
existé en 1970 ou 1971, il n'y aurait aujourd'hui aucun problème; ce n'est pas
parce qu'il y en a plus, qu'il faut y renoncer.
Ces préoccupations
conduisent à deux conclusions:
·application de l'impôt aux
terrains constructibles non bâtis des P.O.S. approuvés;
·aménager le temps nécessaire
aux ajustements des P.O.S. existants.
Cette seconde condition signifie que, parallèlement
— ou même antérieurement aux quatre opérations fiscales, les directions de
l'équipement et les communes devraient examiner si le P.O.S. ne mérite pas
d’être rectifié et si c'est le cas, d'engager la procédure de modification qui
peut être rapidement menée mais qui suppose: étude des modifications,
soumission à l'enquête publique des projets, délibération du conseil municipal
et arrêté du Préfet.
Ces rajustements permettront d'éviter des situations
inacceptables pour les propriétaires de terrains situés dans des zones
déclarées constructibles abusivement.
LE COUP A BLANC
Le coup à blanc consiste à notifier les impôts aux
contribuables, pour les informer en précisant que l'année suivante, ce sera “ pour de bon ”..
Dans une commune où le P.O.S. est correctement
établi, le nombre de contribuables ne devrait pas être très important, ( sauf
si les propriétés sont très morcelées ) par rapport à la population fiscale.
Aussi n'est-il pas inconcevable, à l'âge de l'ordinateur, d'adresser un
avertissement gratuit.
II permettrait aux assujettis, dont les biens
entrent dans la catégorie paradoxale des “ terrains
à bâtir inconstructibles ”.,
de se manifester s'ils ont été oubliés des listes d'exonérations.
II permettrait aussi à ceux qui pourraient
bénéficier du paiement différé, d'en faire la demande.
Enfin, le coup à blanc serait une excellente
opération d’information sur l'aménagement urbain et les protections, sur les
droits des propriétaires et leurs obligations. II permettrait à la commune
d'expliquer que les terrains inconstructibles sont exemptés d'impôt et que le
trait qui les sépare des autres n'aboutit pas qu'à enrichir ceux qui sont en
deçà, question qui met toujours dans l'embarras les techniciens et les élus et
qui recevrait, pour la première fois, une réponse un peu mieux motivée.
II faut, pour réunir les conditions, que la loi qui
institue l'impôt, prévoit des dispositions transitoires raisonnables et une
entrée en vigueur digérée d'au moins deux ou trois ans afin que les opérations
fiscales et celle d'ajustement et d'information puissent se dérouler sans qu'on
ait à répondre aux contribuables “ payez
d'abord et vous réclamerez ensuite ”..
Ces dispositions sont, dans une loi, un jeu
d'enfant.
II faut ensuite une condition de faisabilité
supplémentaire, à savoir la disponibilité des fonctionnaires locaux, dans les
directions de l'équipement comme dans les services fiscaux, pour procéder aux
opérations avec les conseils municipaux.
On touche ici à la question sensible des effectifs
de l'administration. II ne faut pas la négliger non plus puisqu'elle constitue
une objection connue à la réforme envisagée — comme à bien d'autres d'ailleurs.
II faut régler cette question raisonnablement en prévoyant des effectifs
complémentaires qui ne devraient pas être très importants — peut-être un ou
deux milliers d'agents pour les deux administrations concernées à dégager sur
deux ou trois exercices budgétaires mais au bon moment et affectés en fonction
des besoins réels de chaque département. On peut envisager à la place des
crédits d'étude afin de sous-traiter une partie des opérations. L'effet
psychologique sur le moral des administrations surchargées de tâches qui ne
font qu'augmenter serait au moins aussi important que l'effet réel sur la
capacité accrue de travail. Une telle réforme mérite ce petit effort national.
Sans avoir fait le tour de tous les aspects, nous
avons parcouru les plus importants et les plus fréquemment cités. La
faisabilité paraît acquise avec ces quelques précautions.
II reste à regarder l'accueil politique que
recevrait une pareille innovation
Nul n'est prophète en la matière et quinze années de
discussions périodiques permettent de penser qu'une pareille idée ne passe pas
facilement. En outre, le rapport Thyraud conclut différemment. Nous sommes donc
à contre courant. Mais à contre courant de quoi ?
Si l'impôt sur les terrains à bâtir ne résout pas —
et n'est pas fait pour résoudre — le problème des finances locales, il n'est
pas pour autant défavorable aux finances des collectivités. Nous l'avons vu et
n'y reviendrons pas. II faut simplement le dire publiquement et ne tromper
personne à ce sujet. En revanche, il apporte une réponse que d'innombrables
maires découvrent tout seuls quand ils font leur P.O.S.. II n'est donc pas a
priori inacceptable pour les collectivités locales. Des élus nationaux en ont
d'ailleurs déjà émis et défendu l'idée et si nous nous en faisons un ardent
défenseur, nous ne prétendons pas avoir inventé quoi que soit ; il va en
outre dans le sens de l'accroissement de la responsabilité des élus locaux et
de la décentralisation, puisqu'il rend plus facile l'élaboration des P.O.S. en
réduisant les discriminations entre propriétés.
Rien, dans cet impôt, n’est à contre-courant des grandes
volontés nationales exprimées dans ce domaine par les Gouvernements successifs,
par le Parlement et de nombreux élus locaux.
Cela ne veut pas dire pour autant qu'un tel impôt
soit acceptable politiquement, en ce qu'il touche à la propriété, symbole et
réalité, chère à tous les Français. Abordons franchement cet aspect.
Certains diront: “ c'est la municipalisation du
sol ”. Il est intolérable d'inciter les propriétaires à vendre d'autant
que la commune dispose de droits de préemption divers ( zones d'intervention
foncière, zones d'aménagement différé ). Il s'agit là d'un argument sérieux.
Quand on regarde avec sérénité les moyens de droit qui sont à la disposition
des collectivités pour agir sur l'urbanisation, on constate qu'ils sont
importants et qu'ils permettent déjà de municipaliser l'espace, si telle est la
volonté communale. Certaines en ont usé —sans être particulièrement
collectivistes comme disent d'aucuns — avec efficacité, sans nuire aux
propriétaires et sans supprimer l'initiative privée.
D'autres ont abouti au même résultat par d'autres
voies. Les grandes concentrations sociales homogènes se sont constituées sous
l’effet de mécanismes autrement puissants que la fiscalité et, si la fiscalité
proposée avait existé. il en serait allé sans doute un peu différemment.
Sur ce dernier point, il faut terrasser un fantôme.
Quelle que soit la propension idéologique affirmée de la commune à contrôler la
propriété, son goût de posséder publiquement l'espace ne peut avoir qu'un temps
car il crée, s'il est satisfait, bien plus de problèmes qu'il n'en résout. La
gestion d'un immense patrimoine immobilier est une charge difficile à assumer.
Le pouvoir qu'il confère à la collectivité, réel au
moment de l’attribution du logement, s'affaiblit avec le temps en même temps
que croissent les inconvénients.
Mais, imposer plus lourdement le sol ne donne pas
pour autant un monopole de construction à la commune, par organismes
interposés.
Là où ce monopole est jugé bon, il existe déjà et le
territoire communal est à peu près complètement urbanisé. L'impôt nouveau n'y
changera rien, il ne n'y appliquera presque pas. En revanche, la carence a les
effets qu'on sait partout ailleurs. L'impôt permet de faire agir de concert,
initiative publique et initiative privée, dans le domaine de l'urbanisation,
avec une plus grande fluidité.
Une objection d'un autre type est souvent faite. Cet
impôt sera dur pour les petits propriétaires peu fortunés et favorisera les
banques et les capitaux privés qui pourront acheter les terrains ou payer
l'impôt tout en ne construisant pas. C'est l'objection inverse de la précédente
et on y a, en quelque sorte, répondu en même temps. La collectivité a les
pouvoirs d'éviter ces excès et le paiement différé répond au souci de ne pas
mettre des gens dans des situations insoutenables. Enfin, il serait temps que
l'aménagement urbain émerge des fumées de l'idéologie et qu'on s'empoigne aux
vraies difficultés qui produisent depuis longtemps des effets bien plus nocifs
que les effets imaginaires que certains évoquent pour reculer les solutions.
Mais, n'est-il pas dangereux, aussi, de taxer plus
justement certains terrains. Est-ce pour la commune, localement, du point de
vue sociologique ou électoral, concevable ?
Les terrains taxés sont des terrains privilégiés et
connus comme tels par tout le monde; en outre, ils ne seront pas souvent trop
importants en superficie, si l’on s'en tient aux statistiques connues (
peut-être 10 à 15 % des superficies communales en comptant large et sur un
total national! ). Un maire, devant le conseil municipal ou un groupe de
contribuables mécontents, a donc des arguments pour s’expliquer.
Les objections d'ordre idéologique et politique,
pour sérieuses ou importantes qu'elles soient, ne sont pas absolument
déterminantes.
Quant aux positions prises sur un tel impôt ( sous
des formes à trouver qui ne sont pas nécessairement celles que nous avons
décrites mais qui impliquent inévitablement les quatre opérations fiscales un
temps raisonnable d'application et quelque tempérament ) elles ne manquent pas.
On en trouve l'idée dans des rapports officiels
antérieurs à 1981.
— le rapport · “ vivre ensemble ” ( dit rapport de la commission
Guichard, sur le développement des responsabilités des collectivités locales )
en préconise l'institution,
— le rapport du comité d'études sur la violence
aussi,
— la charte de la qualité de la vie, a retenu une
idée qui en est proche en proposant un retouche de la contribution foncière sur
la propriété non bâtie en ce qui concerne les terrains constructibles
On la retrouve dans certains programmes politiques
tels que celui du Rassemblement Pour la République.
Le Parti Socialiste qui a toujours porté un intérêt
prononcé aux problèmes urbains, n'a pris de positions publiques sur ce point
précis, par le passé, que par la voix de certains de ses représentants
favorables à l'idée d'une taxe d'urbanisation. Le projet socialiste prend parti
pour un impôt foncier déclaratif.
Le Part; Communiste s'est moins avancé, mais on
pourrait s'attendre de sa part à une certaine réserve à cause de l'imposition
des petits propriétaires qu'il défend traditionnellement.
Les milieux agricoles dont les organisations sont
nombreuses et variées, ont pris des positions qui ne semblent pas incompatibles
avec ces propositions.
La F.N.S.E.A. et le C.N.J.A. ne semblent pas hostiles au principe d'une taxation des terrains
constructibles qui conduit à mieux préserver, par contrecoup, les terrains
agricoles.
L'épiscopat français lui-même, dans une contribution
de réflexion sur le problème foncier rural, n'a pas écarté l'idée de taxer plus
justement les terres constructibles.
Les milieux du bâtiment, qui sont les premières
victimes de la pénurie de l'offre du terrain et du renchérissement consécutif
de leur coût, souhaitent depuis longtemps une telle disposition.
Les milieux des défenseurs de la nature n'ont pas de
positions qui nous soient connues mais on ne voit pas bien quelles raisons —
autres que celles qui pourraient éventuellement tenir aux principes
idéologiques évoqués — ils pourraient objecter.
On en vient presque à se demander qui est contre.
L'immobilisme vient de ce que le problème a toujours
été mal posé, au mauvais moment, sur des bases erronées, avec des préventions
paralysantes, minoritaires en général, mais bien placées et au bon moment,
qu'il se confond avec celui de la réforme des finances locales dont il est
distinct, qu'il ne peut pas avoir d'effet immédiat, etc...
Une fatalité
pèse sur la question.
Les gouvernements, en quinze ans, ont accompli des
réformes bien plus difficiles, impopulaires, complexes, dans l'aménagement
urbain comme dans d'autres domaines. Ils n'ont jamais pris rendez-vous certain
en celui-là bien que le Parlement ait voulu les y forcer.
L'observateur attentif ne comprend pas. Et il n'est
pas évident du tout que cette longue relation inévitablement partiale, mais qui
se veut sincère et non polémique, convaincra ceux qui ont vécu les péripéties
de l'histoire auxquelles ils ont participé. Les acteurs ont tout jours eu
tendance à camper sur deux positions extrêmes — ne rien faire ou tout
bouleverser — et ils ont eu toujours une fâcheuse propension à n'en jamais
changer. La position médiane, dans ces conditions, a été rejetée par ces forces
contraires.
II dépend de quelques hommes de bonne volonté que
cesse le chassé-croisé.
VII. LES CONTOURS
D'UNE POLITIQUE FONCIERE REACTIVEE.
Une politique foncière efficace dépend des
collectivités locales et d'elles seules quand l'Etat a accompli son travail qui
est de mettre à leur disposition des moyens juridiques, financiers et fiscaux
et, pour que ces moyens soient bien utilisés des agents qualifiés qui les
conseillent.
Les moyens juridiques existent ( expropriation pour
réserves foncières, droits de préemption pour intervenir; plans d'occupation
des sols pour localiser géographiquement les interventions ).
Les moyens financiers existent également. Leur
volume a été suffisant par le passé mais une relance de la politique foncière
appellerait certainement un réexamen.
Les moyens fiscaux ont toujours été mal articulés
entre eux et ont toujours souffert des carences signalées: une sous imposition
systématique des terrains à bâtir, à savoir des terrains les plus chers, et une
dissociation tragique entre le statut juridique et le statut fiscal du terrain
constructible.
Réactiver la politique foncière, c'est agir dans les trois directions,
Poursuivre
l'établissement des P,O.S. et, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, laisser les collectivités
intervenir. dans l'établissement des P.O.S.. L'Etat doit être présent car i1 y
représente une légitimité extra-communale. Son point de vue doit pouvoir
prévaloir en cas d’excès: c'est le cas lorsque la propension à construire
partout se déchaîne. Mais, dans l'intervention dans les politiques foncières,
l'Etat n'est plus qu'un conseiller.
Maintenir les possibilités de financement, voire les
ouvrir. C'est à l'Etat à proposer et aux collectivités de décider d'agir, en
utilisant les financements. Localement, l'Etat n'est là encore, qu'un
conseiller.
Revoir la fiscalité applicable aux terrains
constructibles. C'est à l'Etat encore de la remettre sur ses pieds et aux
collectivités locales de s'en servir. Cette fiscalité doit être réorganisée sur
trois points; le premier, et le plus difficile, a fait l'objet du présent
article: l'idée en est que l'attribution du caractère constructible déclenche
obligatoirement un prélèvement fiscal mieux ajusté.
Le second est
dans l'articulation de cette fiscalité avec celle des plus values et son organisation en
l'absence de P.O.S., afin que l'établissement d'un P.O.S. ne soit pas
éventuellement défavorisé à cause du régime fiscal.
Le troisième
est un réaménagement et une clarification sérieuse des prélèvements opérés à
l'occasion des autorisations de construire et de lotir
(les participations). Les deux derniers points ne sont pas très complexes à
régler, ni techniquement, ni politiquement.
On aurait alors un statut cohérent de la propriété
foncière constructible, susceptible de le devenir ou le devenant soudainement.
On aurait aussi un régime plus cohérent des prélèvements inévitables à opérer,
tant sur les détenteurs que sur les utilisateurs de terrains constructibles.
Les objections à ces propositions sont au nombre de
deux.
La première est qu’elles obligent toutes les
communes à se poser les questions clefs, quand les problèmes se posent.
Impossible pour elles de trouver des faux fuyants. N'est-ce pas une atteinte à
leur liberté de ne rien faire ?
La seconde est d'un autre ordre. On n'a pas résolu
avec ces propositions les délicats problèmes économiques et sociaux qui se
présentent ici ou là, en milieu urbanisé, et qui concernent de nombreux
habitants et notamment les moins fortunés. Cette objection fait perdre de leur
intérêt à ces propositions, pour de nombreuses communes entièrement urbanisées
où la question est moins de construire encore que d'agir sur le patrimoine
existant, trop cher, trop dégradé, sociologiquement perturbé.
Les thérapeutiques foncières ne peuvent pas avoir la
prétention de soigner toutes les maladies en même temps. Leur efficacité est
nécessairement partielle, vis-à-vis de la somme des problèmes urbains. Est-ce
une raison pour y renoncer ? Si elles permettent de mieux domestiquer
l'extension, l'étalement urbain, les inéquités, de mieux garantir la sauvegarde
des espaces naturels, de réduire les coûts anormaux des urbanisation nouvelles,
provoqués par l'inertie, le stockage et la spéculation, quand l'occasion fait
le larron, elles sont loin d'être inutiles et, quoi qu'on dise, il n'est pas
trop tard d'envisager leur utilisation. Si on construit moins, on construira
encore longtemps.
ANTOINE GIVAUDAN.
INCITATION AU REMEMBREMENT URBAIN
( LE 20
NOVEMBRE 1986 )
Devant l’échec que j’estimai
définitif d’une taxation plus juste des terrains constructibles, j’ai repris
une très vieille idée consistant à inciter au remembrement, les zones
urbanisables qui le méritaient. ( localisées par définition dans les POS )
Si la taxe de régularisation des
valeurs foncières de 1964 avait été mieux conçue, elle aurait eu cet effet.
C’était une solution libérale. Je l’ai suggérée au
Ministre qui n’a rien répondu.
Quand un ministre demande gentiment des
suggestions à ses services, il ne faut pas le décevoir. Comme il avait
sollicité, au cours d’une réunion des DDE, des suggestions en faveur de l’offre
foncière -- en 1986, la conjoncture allait mieux et on manquait derechef
de terrain -- je me suis permis de faire la mienne. ( Les communes décentralisées
y pourvurent avec « l’urbanisme à l’emporte
pièce » qui revint au galop pendant les
belles années 87-91. )
Il y avait là une idée à creuser et pour
lui simplifier la tâche je la mis en forme de texte de loi.
Pas plus M. MEHAIGNERIE ( que M. QUILLOT
précédemment ) ne daigna m’adresser le moindre mot, de sa main ou de
quelqu’un de son cabinet.
Cette idée, comme la précédente, a dû finir
aux “ chiottes ”. Un directeur de l’équipement n’était bien qu’une
merde, au cas où je l’aurais ignoré.
Illustration de la loi fondamentale de “ la double
dégradation des bonnes idées ” (#1982-10-02---H#).
Sur cette préoccupation on lira ( Cf. #1670# )
LE DIRECTEUR
DÉPARTEMENTAL
DE L
'EQUIPEMENT DES YVELINES
AG/FP Versailles. le
20 Novembre 1986
D. n° 86/98
Monsieur le Ministre,
Vous avez,
lors de la réunion des Directeurs Départementaux de l'Equipement du 18 Novembre
1986, renouvelé votre appel aux suggestions venant de vos services concernant
l'offre foncière ; le projet de loi en cours de discussion devant le
parlement présente des mesures qui ne semblent pas de nature à développer
sensiblement l'offre foncière, malgré l'intitulé du titre III.
Le plafond
légal de densité (P.L.D) n'a jamais concerné beaucoup constructions et son
caractère facultatif n'apportera pas de modification statistiquement
perceptible des comportements. D'ailleurs, il eut été plus simple de le
supprimer complètement.
La restriction
qui sera faite au champ d'application des droits de préemption peut éviter des
lenteurs inutiles dans le déroulement des transactions immobilières certains
abus communaux est bonne mais on peut douter qu'il en résulte pour autant bond
en avant de l'offre foncière.
La retouche apportée à l'article L.123.1 du code de l'urbanisme, concernant le contenu du P.O.S donne plus satisfaction à l'esprit qu'elle n'aura de conséquences pratiques en réalité, si ses conséquences ne sont pas négatives, en raison d'une utilisation systématique simpliste de cette faculté (qui existait, je le rappelle, depuis 1967).
La possibilité
d'anticiper sur les dispositions futures du P.O.S mis en révision peut
faciliter certaines opérations suspendues aujourd'hui à l'achèvement de la
procédure de révision, mais, à moins que les communes n’usent régulièrement de
cette facilité ‑ qui existait également avant 1983 ‑ pour autoriser
des projets localisés dans des zone inconstructibles sans jamais approuver le
P.O.S révisé, cette mesure n'aura pas non plus d'amples effets.
La conjugaison
de ces mesures ne peut donc pas non plus en avoir. Au demeurant, périodiquement
les milieux de l'immobilier se plaignent d'une insuffisance de l'offre foncière
et des terrains à bâtir. Ils se fondent sur des cas de pénurie vrai comme on en
trouve chroniquement dans certaines régions parce que des terrains à bâtir qui
existent ne sont pas mis sur le marché. La thérapeutique est moins dans les
mesures ci-dessus que dans un moyen à trouver de pousser sur le marché les
terrains à bâtir constructibles immédiatement ou après modification du P.O.S.
Ce moyen peut
être assez facilement imaginé et mis sur pied. C'est l'objet de la proposition
ci-jointe qui résume les motifs et en définit le dispositif.
Je pense que si ce dispositif existait, les maires, qui veulent activer l'offre foncière, pourraient y parvenir. dans un cadre parfaitement libéral.
Enfin, dans un
autre ordre d'idée, si les complications très
sensibles des procédures d'autorisation, qui ont été truffées d'enquêtes
publiques ou d'autres formalités ( plus favorables au contentieux qu'à la
rapidité de l'instruction et à la qualité des projets) étaient supprimées, je
crois que chacun, maires, administrations demandeurs, pousserait un soupir de
soulagement. **
Je vous prie
de croire, Monsieur le Ministre, à l'assurance de mes sentiments les plus
respectueux et les plus dévoués.
A. GIVAUDAN
PJ: 1 [proposition de texte sur l’incitation au
remembrement urbain ]
Monsieur Pierre MEHAIGNERIE
Ministre de l'Équipement, du Logement de l'Aménagement du Territoire et des Transports
** [ Suggestion ajoutée pour le
plaisir de mettre le couteau dans la bouche inconséquente des simplificateurs
de campagnes électorales et congrès professionnels. AG 14/11/01 ]
( Le 1er juillet
1986 )
Le développement urbain, tel qu'il est prévu par les
plans d'occupation des sols, est de plus en plus compromis, à mesure que les
terrains les plus faciles à construire sont utilisés, par le morcellement des
propriétés foncières. Des dizaines de milliers d'hectares de zones urbaines ou
de zones d'urbanisation future sont exposées à être mal équipées, mal
organisées faute d'un remembrement des propriétés. Or, rien n'incite les
propriétaires à revoir le parcellaire, malgré l'existence de procédures
diverses conçues à cet effet. Cette carence compromet le développement
harmonieux des villes, restreint l'offre foncière et conduit à faire augmenter
les prix des terrains. Sans doute les communes peuvent-elles exproprier les
terrains des zones morcelées et y réaliser des opérations d'urbanisme mais
cette intervention publique est lourde et n'est vraiment justifiée que pour des
opérations importantes particulièrement impératives. II est meilleur, dans les
cas courants, que l'initiative vienne des propriétaires eux-mêmes et que les
opérations d'urbanisme se fassent dans un cadre privé, conformément aux règles
fixées par les plans d'occupation
L'institution d'une redevance destinée à inciter au
remembrement urbain s'impose avec de plus en plus d'évidence. Elle place les
propriétaires devant l'obligation de réaménager le parcellaire et de faciliter
un aménagement urbain satisfaisant, en contrepartie du versement d'une
redevance fixée par la commune, qui leur est restituée si l'opération de
remembrement est réalisée.
Le mécanisme proposé est différent selon que les
terrains sont constructibles immédiatement ou ne peuvent l'être qu'après
modification du P.O.S. ( dans certaines zones d'urbanisation future ) mais dans
les deux hypothèses il oblige la commune et les propriétaires à agir de
concert, avec efficacité.
TEXTE
ARTICLE I.
Le chapitre II du titre II du livre III du Code de l'Urbanisme est intitulé:
"Associations foncières urbaines et remembrement urbain".
ARTICLE II.
II est ajouté avant l'article L.322.1, l'intitulé suivant:
ARTICLE III
II est ajouté au code de l'urbanisme la section suivante:
Article L.322.12
Dans les zones urbaines et les zones d'urbanisation future d'un plan d'occupation des sols rendu public ou approuvé, la commune peut, par délibération, créer un périmètre de remembrement urbain, lorsque la structure foncière, en raison de son morcellement, fait obstacle à un aménagement urbain cohérent.
A compter de l'entrée en vigueur de la délibération et jusqu'à l'achèvement de l'opération de remembrement, les divisions foncières ainsi que les opérations énumérées au 3° alinéa de l'article L.123.5 sont interdites nonobstant le cas échéant les dispositions contraires du plan d'occupation des sols.
Article L.322.13
L'acte qui crée le périmètre de remembrement urbain fixe également le tarif de la redevance annuelle de remembrement due au profit de la commune par tout détenteur d'une propriété non bâtie ou très peu bâtie, comprise dans ledit périmètre.
Le tarif de cette redevance ne peut être inférieur à 0,5 F. ni supérieur à 10 F le mètre carré de terrain. Ce montant ne peut être modifié clans les trois ans qui suivent l'acte créant le périmètre. La redevance à le caractère d'une recette extraordinaire.
Elle est versée à la recette des impôts. Elle doit être acquittée dans un délai de six mois qui suit sa mise en recouvrement.
Les articles 1646, 1723.quater.§ III et I\/ et 1723 sexies sont applicables sous réserves des dispositions ci-dessus, à la redevance.
Article L.322.14
Dans les zones urbaines, à dater de l'acte créant le périmètre de remembrement, les propriétaires concernés ont deux ans pour présenter un projet de remembrement compatible avec les dispositions du plan d'occupation des sols. Ce projet définit et localise les équipements nécessaires à l'urbanisation envisagée ainsi que les limites des terrains à construire.
Ils doivent également déclarer l'organisme qu'ils entendent charger de la réalisation de l'opération de remembrement qui peut être notamment une association foncière urbaine ou une société civile immobilière
La mairie dispose d'un délai de six mois pour approuver, après avis conforme des services de l'Etat concernés, le projet de remembrement qui lui est présenté. Le projet est tacitement approuvé si une décision n'est pas prise dans ce délai.
La décision d'approbation désigne, le cas échéant, les terrains d'assiette des équipements publics destinés à être cédés gratuitement aux maîtres d'ouvrage publics concernés.
Article L.322.15
Si le projet de remembrement n'est pas déposé dans le délai de deux ans prévu à l'article L.322.12, la redevance annuelle de remembrement est assise et mise en recouvrement. Elle est versée au budget communal.
Article L.322.16
Dès que le projet de remembrement est approuvé par le maire, la redevance est assise, liquidée et mise en recouvrement jusqu'à l'année d'achèvement des équipements prévus au projet. Cet achèvement est constaté par une décision du maire, prise dans les deux mois qui suivent la demande de l'organisme auquel le remembrement a été confié. Cette décision met fin à l'application des interdictions prévues au 2° alinéa de l'article L.322.12.
Le montant des redevances perçues après l'approbation du projet de remembrement est restitué, à leur demande, aux propriétaires ou à leurs ayants droit ou à l'organisme chargé de l'opération, pour les propriétaires qui ont renoncé à son profit, par écrit, à cette restitution.
Le remboursement est dû après la décision constatant l'achèvement de l'opération, dans un délai de trois mois à compter de la demande des propriétaires ou de l'organisme chargé de l'opération. S'il n'a pas lieu dans ce délai, le taux d'intérêt légal s'applique aux sommes dues.
Article 1.322.17
Le régime défini aux articles L.322.12 à L.322.11 ci-dessus est applicable dans les zones d'urbanisation future susceptibles d'être urbanisées aux conditions fixées par le plan d'occupation des sols.
Article L.322.18
Lorsque la zone d'urbanisation future est inconstructible, l'acte qui crée le périmètre de remembrement urbain doit être accompagné du projet de plan d'occupation des sols correspondant à l'urbanisation de la zone.
Si le projet de P.O.S est approuvé dans un délai de deux ans à compter de l'acte créant le périmètre, le régime défini aux articles L.322.12 à L.322.16 entre en vigueur. l
Article L.322.19
Si le projet de P.O.S. n'est pas approuvé dans le délai de deux ans prévu à l'article précédent, la commune restitue aux propriétaires ou à l'organisme chargé de l'opération et, à leur demande, les frais d'études correspondant à l'établissement du projet de remembrement.
Pour bénéficier de cette disposition, les propriétaires ou l'organisme doivent apporter la preuve des dépenses qu'ils ont engagées à cet effet.
Le remboursement est dû dans un délai de trois mois qui suit la demande. S'il n'a pas lieu dans ce délai, le taux d'intérêt légal s'applique aux sommes dues.
Article L.322.20
Les décisions relevant de la compétence de la commune ou du maire peuvent être prises par le représentant de l'Etat dans le Département lorsque la pénurie foncière rend indispensable le remembrement de certaines zones urbaines.
Article L.322.21
Un décret en Conseil d'Etat
fixe, en tant que de besoins les conditions de la présente section et notamment
la définition des terrains très peu bâtis ainsi que la procédure d'approbation
du projet de remembrement.
du
droit de propriété
ANTOINE GIVAUDAN
( 13 NOVEMBRE 1989 )
Communication au colloque de l’A.D.E.F
du 13 et 14 novembre 1989
Publié dans les actes du colloque.
Edition de l’ADEF
ORIGINE ET DESTINATION
J’ai saisi l’occasion d’un
colloque consacré à la propriété, l’année du bicentenaire de la révolution,
pour exprimer mes convictions philosophiques sur ce droit fondamental. Je
regrette rétrospectivement de ne pas l’avoir fait plus tôt car, dans mes
activités administratives, j’ai pu laisser quelquefois l’impression d’être un
abominable collectiviste aux yeux de ceux qui ne me connaissaient pas. ( Cf. [1860--LA-PROPRIETE-CHAP-186] )
Toutefois, dans “ l’âge d’or ” ( Cf.[1974-02-01---H-L-AGE-D-OR])
j’avais déjà tenu à me
démarquer de tous les pseudo démocrates ou « démocratolâtres » qui promettaient avec constance,
de soustraire le foncier au marché dans leurs programmes électoraux mensongers
dont une partie de notre peuple a
toujours été friand. (
Cf. #1974-05-30---E#et #1973-01-01---E# ). Plus
l’escroquerie intellectuelle est énorme, mieux elle s’incruste durablement dans
les esprits. Le temps passe, les thèmes évoluent mais l’humanité est toujours
tout autant sujette aux utopies désastreuses ou criminelles et les individus
toujours autant cocufiés par les fois aveugles auxquelles ils aliènent leur
lucidité.
La raison n’anime les
sociétés qu’au cours de quelques parenthèses involontaires. Aussi faut-il
prêter attention aux rares invariants universels. La propriété en est un qui
mérite d’être respecté. Elle est dans les pulsions naturelles de
tous les être vivants.
C’est sans doute mon seul
discours public où j’ai pu exprimer une certaine philosophie politique. Les
occasion ne m’ont pas souvent été données et je regrette rétrospectivement de
ne pas les avoir recherchées. J’ai écrit pour moi. ( Cf. [3000--LIBRIS] quand la masse manuscrite aura
été traitée ).
La permanence
irréductible
du
droit de propriété
usqu'à
l'aube du XIXème siècle, la propriété, sous ses formes diverses, a connu des
régimes très variés, produits de l'histoire, de philosophies ou de religions,
de luttes sociales aussi. Mais la propriété était. Elle était convoitée, elle
était un enjeu, elle était un moyen. Puis vint la révolution qui, avec sa façon
bien à elle de prétendre à l'universel, en fit un droit inviolable et sacré.
Dès lors s'ouvrait une ère nouvelle pour cet attribut inaliénable donc
irréductible de tout être vivant, humain ou non.
Certains
contesteront immanquablement les analogies que nous utiliserons et le regard
singulier que nous allons jeter sur ce droit; il faut pourtant s'émanciper
d'une vision courte pour aller aux racines des choses, courte dans l'espace
comme dans le temps et braver les réflexes conditionnés par des idéologies
variées qui ont notoirement déformé la perception des réalités et la déforment
encore, à notre insu quelquefois, comme en témoignent d'innombrables propos
tenus dans notre propre société politique. Aussi irons-nous au-delà de la seule
propriété foncière, qui nous est chère à l'A.D.E.F, car cette propriété
là n'est qu'un élément, plus tangible qu'un autre sans doute, de la propriété.
De tout être vivant, humain ou non, avons
nous dit plus haut. Le fait est bien là que tout être vivant s'approprie une part du milieu
extérieur, espace et nature, pour survivre et se reproduire. Cette
appropriation est la marque de la nature vivante; c'est à la fois une capacité
et une nécessité. Pas de vie sans cette capacité, pas de survie sans satisfaire
à cette nécessité par l'exercice de la capacité. Les problèmes commencent avec
l'accumulation de propriété qui assure une meilleure survie et déclenche le
développement collectif. Les animaux sociaux produisent des sociétés très
organisées mais le fait est propre à toute espèce vivante qui tend à proliférer
et à coloniser l'espace, à s'en approprier les éléments qui lui sont utiles,
sans autre limite que la résistance des autres espèces ou les variations de
stérilité et de fécondité du milieu. L'homme, par
conséquent, ne pouvait pas y faire exception, à cette différence
près qu'au delà d'un certain stade de maturation sociale, l'accumulation
collective se double d'une accumulation individuelle et que les sociétés
humaines passent de l'accumulation-survie
nécessaire au groupe à l'accumulation-pouvoir
au bénéfice de minorités sociales ou d'individus. L'accumulation
de propriété confère à son détenteur la puissance de commandement et la liberté,
même si ce n'est pas, tant s'en faut, le seul facteur de domination et de
dynamique sociales auquel certains ont voulu réduire l'histoire. Il n'y a là
que banalités, utiles à reprendre pour mieux comprendre l'extraordinaire
odyssée, morale, intellectuelle et historique de la propriété au cours de ces
deux derniers siècles.
Déclarée sacrée, comme un droit individuel de l'homme, ce
qu'elle n'avait jamais été de cette façon dans l'histoire de l'humanité, il
fallait s'attendre, comme si la génération humaine qui abat une idole n'a de
cesse de la remplacer immédiatement par une autre, à ce qu'elle ait ses
hérétiques et ses profanateurs, ses idéologues qui expliqueront par elle tous
les malheurs de la société. "La propriété, c'est le vol", est le slogan qui résume le mieux, à la
perfection même, le fondement profond des idéologies qui embraseront les esprits
et les corps tout au long du XXème
siècle, puisque le XIXème, exception faite de quelques
tentatives avortées, en resta aux idées.
Il semble que l'homme, l'homme
occidental en particulier, ne se soit jamais remis de sa nostalgie à
l'égard des sociétés primitives de chasseurs, de cueilleurs, de bons sauvages,
organisées sur des bases apparemment simples et égalitaires, où l'on partage
ensemble gibier et cueillette. L'accumulation de biens par certains bouleverse
cet ordre idyllique. Que cette accumulation soit le fruit du hasard ( la chance
d'accéder à de bonnes terres, sous un bon climat ), du travail, du comportement
individuel, de la ruse ou de la force qui peut se déployer dans les crises, peu
importe, l'accumulation crée l'inégalité, ce qui
n'était pas moins incompatible avec l'autre idée majeure de la révolution,
L'EGALITE des
hommes. Or, c'est à travers la propriété que se mesurent le plus facilement les
inégalités humaines, d'autant plus intolérables que l'égalité de droit est
proclamée. Or, le XIXème siècle, avec l'évolution industrielle et la
misère de la condition ouvrière fut sans doute le plus inégalitaire qui soit.
Si l'esclave de l'antiquité, le serf du moyen âge, le roturier de naguère,
n'avaient pas qu'à se réjouir des droits qui leur étaient parcimonieusement
reconnus sur les choses, du moins nul n'avait encore déclaré les hommes égaux
entre eux, nul n'avait pensé construire une explication de l'histoire fondée
sur les turpitudes de la propriété et de la puissance sociale qu'elle confère à
ceux qui s'en emparent. Nul n'avait laissé poindre
l’espoir qu'en mettant fin à l'appropriation individuelle et en visant
l'égalité économique et sociale, on s'acheminerait vers une société parfaite.
Déclarée sacrée, la propriété avait ainsi ses grands
prêtres, attachés au principe, figés dans les dogmes, sourds aux évolutions
réelles; elle suscitait ainsi l'apparition du grand schisme révolutionnaire, de
la révolution sociale cette fois, avec ses courants divers. Le XIXème siècle ouvrit le plus grand procès que
l'histoire fit à une institution naturelle et prépara le XXème à son exécution physique. Nous avons
ainsi assisté à plusieurs tentatives d'exécution, mises en oeuvre à grande
échelle, de la révolution bolchevique avec la dékoulakisation, à l'extermination
cambodgienne, sans compter d'autres épisodes, en Chine ou ailleurs; l'homme nouveau libéré de la propriété
individuelle, égalisé par le bas dans le dénuement, coûta .des dizaines, voire
des centaines, de millions de vies. L'Occident échappa de peu à ces folies
collectives mais nombreux étaient ceux qui les applaudissaient et en
attendaient un renouveau de la condition humaine. La force des idées, et des idées fausses en particulier, fut-elle à
retardement, ne s'illustra jamais aussi brillamment dans l'histoire sinistre du
siècle qui s’achève.
Le XXème siècle a vécu la propriété avec
culpabilité. Sans doute est-il le siècle des grands empires capitalistes, états
dans les Etats, d'une accumulation sans pareille de puissances et de richesses
auxquelles on peut très facilement imputer tous les malheurs de l'humanité.
L'Est contre l'Ouest, le Nord contre le Sud, les exploiteurs et les exploités,
la main du capital sans morale et sans coeur enserrant l'humanité et derrière
elle, la propriété, toujours elle. Cette vision de l'histoire a cependant perdu
de sa force depuis quelques années, en Occident en particulier mais aussi dans
bien d'autres parties du globe, même si on n’ose
pas encore y proclamer le caractère permanent, irréductible et, par conséquent
salutaire du droit de propriété.
Que ce soit dans le monde agricole et rural ‑
la question est alors dite "agraire"‑ ou dans le monde
industriel, ‑ on parle de capitalisme et de socialisme ‑,
d'appropriation publique des moyens de production, ‑ les nationalisations
ou dans le monde urbain, ‑ et
c'est ici l'appropriation publique des sols voire des bâtiments, étatique ou
municipale ‑, l'humanité a tout essayé en ce
siècle. Le verdict est sans appel, il consacre
l’échec de toutes les appropriations publiques massives, fondées sur les
idéologies socialistes du XIXème siècle. Condamnation absolue et totale. Ni l'individu,
ni la société n'y ont gagné la plus infime parcelle de quoi que ce soit de bon.
Sans propriété privée, liberté individuelle réduite
ou supprimée, gestion ruineuse et catastrophique, corruption généralisée,
soumission complète de l'individu à ses oligarchies politiques, et, à
l'extrême, dans les pays communistes, sociétés-prisons.
Les systèmes bâtis sur la négation du
principe du droit de propriété individuelle sont tous en faillite. Les systèmes bâtis sur la
reconnaissance de la propriété comme un droit fondamental de l'homme, ont donné
naissance à des sociétés radicalement nouvelles par rapport à ce qu'offre
l'histoire comme échantillons de système social. C'est une évidence objective, ce n'est pas une
nécessité absolue, tant s'en faut, puisqu'il existe, hélas, bien des pays qui
font la part belle à la propriété sans pour autant fournir la prospérité et la
liberté à tous leurs sujets. Mais évidence non moins objective, certains
d'entre eux ont évolué vers la liberté, la démocratie, et on ne peut nier que
le système libéral de la propriété n'ait pas compté pour quelque chose dans
cette évolution. Enfin, dernière évidence
objective, l'évolution vers la démocratie des sociétés carcérales du
monde communiste est inséparable d'une modification radicale du statut (
qu'elle précède ou le suive, peu importe ) de la propriété dans tous les pays
concernés.
Il aura donc fallu deux siècles de spéculations
intellectuelles, d'expériences cruelles, d'illusions, de déceptions, pour en
arriver à cette conclusion de la permanence irréductible du droit de propriété.
S'il a survécu aux collectivistes les plus forcenés, c'est qu'il répond à une
réalité objective, indéracinable, qui reprend vie dès que sa répression
s'affaiblit. Le droit de propriété est un droit naturel, pour reprendre une
notion classique sur laquelle les philosophes du droit s'interrogent depuis longtemps.
On ne peut plus en douter aujourd'hui. Mais cela ne nous éloigne-t-il pas un
peu trop de nos préoccupations triviales sur le problème foncier, en France,
aujourd'hui, près de deux siècles après le Code Civil. C'est à voir.
A sa manière, la
France, en quarante ans, a réalisé plusieurs révolutions foncières,
au point qu'on peut se demander justement s'il existait encore une propriété
privée compte tenu de l'évolution collectiviste du Code Rural et du Code de
l’Urbanisme. La municipalisation a séduit d'innombrables esprits, dans le monde
intellectuel urbain. Le statut du fermage et la législation des cumuls rabotent
sensiblement la propriété rurale. Le droit de l'expropriation est allé très
loin en faveur des collectivités publiques. L'objectif n'était pas, dans les
lois tout au moins, de nier la propriété privée, quoique dans les esprits, certains ont toujours pensé que sa négation permettrait d'en
finir avec des difficultés connues, spéculations, enrichissement, ségrégation,
etc...
Curieusement, ces quarante années de législation
foncière, édictées par des gouvernements libéraux et généralement de droite,
comme on dit en politique ordinaire, sont le produit de deux courants
objectivement complices. Le courant collectiviste a apporté la légitimité politique
à des mesures portant gravement atteinte à la propriété, voulue par un autre
courant, difficile à qualifier, composé de ceux qui avaient à coeur de
domestiquer l'explosion urbaine ou l'inadaptation rurale. ( Cf.#1996-05-06---H#). Le moteur idéologique
était assez fort pour que le législateur aille continuellement de l'avant. Les
premiers reflux datent de 82, avec l’assouplissement du plafond légal de
densité; de 87, avec celui du droit de préemption urbain et, dans un autre
domaine, les privatisations d'entreprises publiques sont également un hommage
rendu à la propriété privée. Toutefois, l'idéologie plus que la raison gouverne
la pensée politique, que ce soit en faveur ou à l'encontre de la propriété. L'idéologie paralyse la pensée et l'action. Elle empêche
donc l'évolution rationnelle des statuts juridiques qui couvrent toutes les
formes de propriété. Quand le trouble envahit la pensée, le statu quo est une
façon d’éviter de se renier. Le droit y gagne en stabilité mais il y perd en
clarté.
Les sociétés occidentales qui respectent unanimement le droit de
propriété, dans son principe et dans sa consistance concrète, ont ainsi trouvé
un équilibre relativement stable entre les prérogatives publiques et les droits
du propriétaire. Dans le domaine foncier, on regrettera moins l'existence de
ces prérogatives que leur mauvais exercice et le flou que laissent souvent
planer les collectivités publiques sur le contenu efficace du droit de
propriété. L'étendue géographique convenable soumise à un droit de préemption
dont l'usage est aléatoire, la consistance juridique confuse des droits
attribués au terrain par le Plan d’Occupation des Sols, l'arbitraire des
contributions, autres que fiscales, exigées des constructeurs, laissent intact
le droit de propriété mais en conditionnent l'emploi et la valeur. Il en va de
même chaque fois, dans un quelconque domaine, qu'une loi ‑
et les lois sont souvent faites pour cela ‑ entend contrecarrer un marché. Les sociétés libérales
modernes, sans le moins du monde se renier, ont le droit de fixer des règles
aux marchés, pour amortir les effets: fâcheux de leurs emballements ou de leurs
excès temporaires. Elles y parviennent assez bien sur la longue période;
l'explication de la prospérité et de la liberté qu'elles donnent aux individus
est certainement là; elles sont moins capables
de concevoir ces règles intelligemment, de les ajuster à la réalité variable,
d'éviter des pathologies et des aberrations. Aussi laissent-elles perdurer
suffisamment de situations injustes ou absurdes pour donner arguments aux
partisans des solutions extrêmes. Néanmoins, aujourd'hui, le droit
de propriété n'est plus sérieusement contesté. Son irréductible permanence
n'est pas encore unanimement reconnue, et sans doute ne le sera jamais, mais
elle est assez admise pour que s'ouvre, au siècle prochain vraisemblablement,
l'ère de la raison dans la définition du statut des biens et de sa relation à
la puissance publique.
Il aura alors fallu deux cents ans
pour sortir des mythes **. A l'échelle des civilisations, c'est relativement peu. L'Europe ‑
de l'Ouest et de l’Est ‑, riche de sa diversité et de ses expériences
cruelles ou probantes est bien placée pour éclairer le monde. C'est bien le
moins que doit le vieux Continent qui a tant contribué à mettre la planète à
feu et à sang avec ses idéologies généreuses du siècle dernier.
ANTOINE GIVAUDAN
** [ Toutefois à entendre
les opposants à la « mondialisation » avec leurs discours nostalgiques et l’espérance caressée d’une
autre « révolution », on se dit que « la bête immonde » n’est pas morte et reste prête à dévorer ses enfants. Les
collectivistes ataviques n’ont pas encore digéré la disparition du communisme
en 1989 même s’ils n’osent plus s’en réclamer. AG. 23/02/2002 ]
ESPACES NATURELS
ET
DÉVELOPPEMENT URBAIN
(
NOVEMBRE 1995 )
Cet article écrit sur le
tard reprend des idées émises entre 1973 et 1976, quand certains présentèrent le
plafond légal de densité et quand d’autres rêvaient d’indemniser les
propriétaires des terrains rendus inconstructibles dans les P.O.S. ( Cf.[1975-03-00---H-LA-QUESTION-FONCIERE-ET-ENRICHISSEMENTS-REUNIS])
Malgré l’insuccès du transfert de COS, je
persiste dans l’idée que pour pérenniser les protections, introduire un peu d’équité
dans la distribution de la constructibilité et sortir de l’impasse des lois
d’aménagement et d’urbanisme qui paralyse la pensée et l’action, au delà des
intentions naïves ou des idées fausses qui les ont fait naître, il faut aller
dans cette voie.
Comme d’autres,
cette suggestion restera dans mon cimetière de propositions Pour y croire, il
faut avoir les pieds dans la terre et non pas être « n’importe où
pourvu que ce soit hors du monde ».
INTRODUCTION.
Retour sur le passé
1. Rappel sommaire des
mécanismes actuels et de leur dérive
11. Les mécanismes.
12. Leur mise en
vigueur et leur utilisation divergente.
13. L'urbanisme
décentralisé.
14. L'aboutissement
final.
15. Conclusion.
2. Pour une autre façon
d'attaquer la question
21. Les difficultés
du problème
221. Dans l'ordre
juridique
212. Dans l'ordre
psychologique et culturel
213. Dans l'ordre
institutionnel
22. Les modalités
d'un « transfert de COS » rénové
221. Les différentes phases
de la mise en œuvre d'une politique d'aménagement
222. Description du
mécanisme dans son principe ( voir schéma )
223. Les compléments
autocorrecteurs du mécanisme
224. Le délicat
problème des zones agricoles
23. Le financement
des équipements publics généraux nécessaires (externes) aux opérations
d'urbanisme
24. Le meilleur
impact socio-économique du territoire
25. Conclusion.
3. Le devenir des espaces
protégés.
4. Comment amorcer la pompe ?
ESPACES
NATURELS
et
DÉVELOPPEMENT URBAIN
retour sur le passé
epuis
les temps anciens où il fallait périodiquement croiser le fer tant avec tous ceux qui
souhaitaient construire un peu partout, qu'avec d'autres qui, propriétaires ou devenus
propriétaires d'une immense propriété rurale, se proposaient de réaliser une
grosse opération, ou avec des troisièmes qui réclamaient plus d'équité devant
les discriminations instituées par le POS, et soutenaient à ce titre qu'il
fallait indemniser les servitudes, les temps n'ont guère changé.
Les premiers ont généralement satisfaction avec des
zones NB, que les communes concèdent souvent pour faire plaisir; les seconds ont
pu quelquefois décrocher l'opération attendue, sans pour autant être tirés d'affaire
‑ eux ou leurs ayants droit ‑ selon que le contentieux, le marché
ou les deux à la fois les ont rattrapés au tournant; quant aux troisièmes ils
se sont peut‑être calmés, mais comme le problème reste à peu prés entier,
ils peuvent toujours resurgir.
En quinze ans, les occasions de retrouver ces
questions se présentèrent à plusieurs reprises, en Corse notamment, dans le
pays du Bandol, dans le Var, ou dans d'autres circonstances qui laissaient
penser qu'on n'avait pas progressé d'un pas. On en devine les raisons, mais il
est vain d'être cruel en les rappelant.
Un retour sur le passé est néanmoins nécessaires
pour bien poser le problème de « l'équité », quand il s'agit de protéger
efficacement les espaces naturels:
·
la législation de
l'urbanisme, bien appliquée, est fondamentalement discriminatoire pour l'esprit
commun;
·
la propriété
foncière permet toujours de faire des coups financiers extraordinaires, et même
si ce n'est plus d'actualité maintenant, ça reviendra;
·
inversement,
toute aventure immobilière réserve des surprises épouvantables;
·
la puissance
publique au sens large (Etat, communes, juridictions) n'est pas fiable et
change souvent d'idées;
·
les milieux
professionnels ont mauvaise réputation; cible facile et passive, ils accréditent
cette idée, même si elle est plus fausse nue vraie.
La méfiance naturelle du propriétaire « un tiens
vaut mieux que deux tu l'auras » fait le reste. Se plaindre, revenir à la
charge, tenir le temps qu'il faut, saisir le moment opportun... et l esprit
d'équité permet de faire n'importe quoi.
C'est dire la pente qu'il faut remonter pour le
satisfaire autrement que par les méthodes obliques dont les individus ont pris
l'habitude pour tirer la couverture à eux quand l'occasion se présente.
L'impératif de le satisfaire sans nuire à l'aménagement reste pourtant actuel,
et même si le temps perdu est regrettable, « il n'est jamais trop tard » ‑
vieux précepte en aménagement. Cet impératif commande au moins d'utiliser les
instruments existants, ce qui n'est pas le cas et n'interdit pas, non plus,
d'imaginer des ajustements pour les rendre plus opérationnels.
1. RAPPEL SOMMAIRE DES MECANISMES ACTUELS ET DE LEUR
DERIVE.
11.
Les mécanismes.
Les mécanismes de protection en vigueur ont vu le
jour, comme c'est souvent le cas, un peu par hasard, sous l'effet d'exigences
collectives ou d'idées originales, consacrées par la loi. Il s'agit:
·des sites classés (loi du 2 mai 1930) ‑ protection pure;
·des « plans d'urbanisme » (1943, 1958, 1967) ‑ interdiction de construire
dans les zones rurales ou zones naturelles ‑ protection pure;
·des périmètres sensibles (1960) ‑ acquisitions foncières
départementales d'espaces naturels à conserver en tant que tels; on pourrait y
ajouter l'instrument « conservatoire du littoral » de même nature (1972) ‑
protection pure mais indemnisation par l'achat;
·des espaces boisés classés par les POS, et auparavant par les plans
d'urbanisme ‑ protection pure (idem « plan d'urbanisme »);
·du déclassement partiel des espaces boisés classés (limité à 1/10 en faveur de
l'urbanisation (art. L. 130.2 du Code ‑ 1967) ‑mesure
compensatoire;
·du transfert des possibilités de construire, dit familièrement « TRANSFERT DE COS » en milieu naturel ( art. L. 133.2 du Code 1976 ) ‑
mesure compensatoire.
Tel est l'essentiel des mécanismes actuels.
Ils ont la même finalité:
sauvegarder les espaces naturels en tant que paysages remarquables ou
écosystèmes intéressants, d'une urbanisation diffuse ou massive.
Les cinq premiers types de dispositif permettent d'obtenir,
si on les applique rigoureusement, des protections pures.
Les deux derniers permettent de protéger en
sacrifiant une petite partie et en sauvegardant l'essentiel.
12.
Leur mise en vigueur et leur utilisation divergente.
Les commentaires juridiques et techniques
d'application ‑ sauf ceux de la loi de 1930 ‑ furent établis et
diffusés en temps utile, de même que les décrets, au cours des années 1970 et
notamment après de la loi du 31 décembre 1976 qui en avait modifié certains et
inventé « le transfert de COS » en espaces naturels (art. L. 123.2 du Code de.
l’urbanisme.).
L'utilisation dispersée de ces moyens relevant de
diverses autorités ou législations, qui étaient la règle, était regrettable et en
affaiblissait à la fois la mise en œuvre et l'efficacité, bien qu'avec les POS
il n'y ait jamais eu autant d'espaces naturels protégés ( zones ND et d'espaces
boisés classés ) pour un certain temps, en même temps que la loi de 1930 et les
sites classés cessaient d'être une curiosité.
L'art. L.130.2 avait reçu en 10 ans une application ( à Limoges ) et le transfert de COS s'est heurté à des réticences initiales que je ne m'explique toujours pas, car notre administration a su faire des choses bien plus compliquées. Pourtant, ce ne se fit pas faute de déployer les efforts pour en répandre l'idée et l'usage dans les années 1978 à 1980. Rien n'y fit.
Il parut aussi judicieux et nécessaire, pour mettre
en synergie les moyens ci-dessus et quelques autres qui ont le même objectif,
d'en présenter la doctrine générale d'emploi, dans « l'encyclique » UT
PERMANEAT NATURA ( ma modestie dût-elle en souffrir ) que je signai en juin 1980. ( Cf. #1980-06-00---H#)
Ce
document devait servir de point d'appui à une action convergente et coordonnée
de l'État, du département et des communes dans le domaine de la sauvegarde.
C'était l'objectif que je lui assignait en vulgarisant des textes complexes,
dispersés, susceptibles de se contrarier, dont les finalités cumulées et l'articulation
apparaissaient mal connues des gens, au plan local.
La réunion, au sein de la direction de l'urbanisme
et des paysages, des services et des principaux instruments, à partir de 1978,
devait semble-t-il ouvrir une voie nouvelle à l'action
Hélas, la congrégation de « DE
PROPAGANDA FIDE » qui, de mon point de vue,
aurait dû répandre les messages et veiller à leur mise en œuvre, ne fut jamais
créée, ni dans la structure même de la direction, ni d'une façon informelle.
13. L'urbanisme décentralisé.
Les choses en restèrent au train-train de chacun
dans son coin, en attendant que la décentralisation vienne répandre ses ravages
en ce domaine, dans la mesure où le gros de l'infanterie ( les POS ) allait de
plus en plus échapper, non pas au pouvoir jaloux de l'État, mais à une vision
stratégique et synergique de l'utilisation de tous les moyens, en vue d'une
protection durable et renforcée des espaces naturels qui le méritaient. L'Etat
n'étant plus juridiquement habilité à propager un discours global sur ce champ
très particulier, le dessein sous-jacent à l'encyclique sombra corps et bien,
si tant est qu'il ait flotté quelque temps. De fait, il a flotté ici ou là,
selon la motivation des gens et le climat local, et il aurait pu flotter
ailleurs si la D.U.P,
devenue D.A.U, n'était pas entrée dans une phase de dépression chronique.
Dans les Yvelines, où j'était DDE à partir d'octobre
1980, le message s'enracina très bien. Mais le terrain était préparé depuis
suffisamment longtemps avant mon arrivée pour qu'il n'y ait pas de rupture en
1983. Ce n'était tout de même pas le seul département français dans ce cas. Les
conditions locales y étaient propices. Toutefois, les cas potentiels
d'application du transfert de COS étant inexistants. Il était donc inutile d'en
inventer pour se faire plaisir. L'occasion de le mettre en œuvre ne se
présentera pas.
En revanche, il fit possible d'organiser en 1986 une
opération « dans l'esprit du L. 130.2 » (espaces boisés déclassés sur 1/10) à
Saint-Rémy-les-Chevreuses (où il n'y avait pas de POS en vigueur), à la
satisfaction au moins temporaire de tous ( commune, propriétaires,
administrations ), sans que je sois sûr qu'elle soit allée jusqu'au bout, car
je suis parti en mars 1987.
Ces
deux mécanismes de compensation, sans être inopérants quand on veut s'en
servir, sont cependant incommodes et un peu boiteux. L'art. L. 130.2 est très
lourd à manier parce qu'il faut un décret, alors qu'une simple révision du POS
permet de déclasser un espace boisé classé... sans être limité dans l'espace à
urbaniser, ni dans la quantité d'urbanisation à autoriser... Avant la
décentralisation, ces déclassements étaient soumis à l'accord du ministre
charge de l'Urbanisme, ce qui introduisait un frein... dont l'usage était
subtil. Après la décentralisation, il n'y eut plus rien du tout.
Quant au « transfert de COS » il eut fallu beaucoup de
soin et de ténacité pour lui donner vie dans des endroits bien appropriés. Non
seulement on le délaissa, mais j'ai moi-même été amené à m'y opposer dans deux
cas où des initiatives locales voulaient s'en servir sur des terres agricoles
auxquelles il n'était pas destiné ( Lourmarin dans le Vaucluse; La Cadière
d'Azur dans le Var). Il fallait éviter que les premières applications
constituent de fâcheux précédents. Il faudra revenir sur ce point de
principe qui n'a jamais été bien compris de certains ( Cf. infra 224 ).
14. I'aboutissement final.
Faute d'une maîtrise convenable de ces instruments,
et notamment du dernier, il arriva ce qui devait arriver, partout où la
pression urbaine se manifesta
Les zones furent agrandies pour satisfaire le
clientélisme local.
Des révisions de POS transformèrent des zones ND ( ou NC ) en zones NA pour que puissent s'y réaliser des Z.A.C.
Chacun en tirera les conclusions qu'il voudra.
Le mirage est plus facilement accepté que les grandes opérations qui se voient beaucoup plus et donnent prise facilement à des mouvements d'opinion. Mais il est beaucoup plus nuisible et concerne des superficies bien plus vastes, avec ses inconvénients connus...
En d'autres termes, on est revenu trente années en
arrière et les milieux professionnels en sont revenus à la méthode inévitable
dans ces cas là: acheter ou, mieux, prendre une option sur un terrain et
obtenir de la commune qu'il puisse être rendu constructible. Il ne faut pas
leur jeter la pierre puisqu'ils ne peuvent pas faire autrement et que cette
voie marche très souvent.
On est assez loin des ambitions de « UT
PERMANEAT NATURA » déjà citée. #1980-06-00---H#
La puissance publique sut le marché, au lieu de le
dominer, quand il est porteur, ensuite la guérilla juridique peut commencer,
avec les ambiguïtés suspectes qu'elle a généralement. Enfin, le juge, nouvel
urbaniste en chef, se prononce. S'il est sévère, le contribuable paiera.
15. Conclusion.
Il y
a de quoi en pleurer de rage et de tristesse à la fois.
Les lois d'urbanisme et d'aménagement sont
inopérantes pour agir intelligemment et arbitrer, comme il le faut en
aménagement, entre le développement urbain et la sauvegarde.
Leur rédaction subjective
ouvre la porte à toutes les interprétations et amplifie l'insécurité juridique.
La croyance naïve qu'on développe la participation des gens et la démocratie par des enquêtes publiques à tout propos ou des procédures de consultation dépourvues de sens, accroît les délais, l'incommodité du droit et les risques de vice de forme.
L'action urbaine vit l'œil
braqué sur la jurisprudence et les recours.
La chance qu'une opération ne sorte pas estropiée
d'un procès est de plus en plus mince.
Les espaces naturels ne tirent donc aucun profit du
régime auxquels ils sont soumis; l'urbanisation non plus.
Il ne faut rien changer si on estime
satisfaisant qu'il en soit ainsi.
2. Pour une autre façon d'attaquer la question
21.
Les difficultés du problème.
211.
Dans l'ordre juridique.
Le Code de l'urbanisme ne fournit pas une
instrumentation commode et adaptée. Il complique ou rend trop visqueux les
montages à mettre sur pied.
Cette difficulté se surmonte, avec des efforts,
quand on sait ce qu'il convient de faire, mais leur champ d'application est
restreint.
212.
Dans l'ordre psychologique et culturel.
Les mentalités administratives et politiques ont
toujours été réticentes à ces idées (transfert de COS notamment).
Les premières se plaisent à dresser des objections (
tant le mécanisme se prête à la spéculation intellectuelle)...
Les secondes ne le comprennent pas très bien,
trouvent que c'est compliqué, ne voient pas d'intérêt à faire autrement et
craignent de créer éventuellement des problèmes où il n'y en a pas.
La résistance intellectuelle et le scepticisme poli,
sans généraliser trop, caractérisent l'accueil qui est réservé à l'idée.
Par ailleurs, il est tellement plus simple de faire
autrement ( modification ou révision du POS) en cas de besoin... qu'il n'y a
pas lieu de voir plus loin.
Sans doute, là où le contentieux sévit, est-il
possible de penser que l'idée peut être accueillie autrement.
Encore faut-il que le mécanisme présente plus de
garanties contre les recours pour excès de pouvoir.
Ce n'est pas le cas puisque le mal vient d'abord des
lois d'aménagement et d'urbanisme et des procédures « démocratisées » qui
restent ce qu'elles sont.
Il n'y a donc pas d'arguments du côté de la sécurité
juridique.
Il ne pourrait y avoir d'accueil favorable que là
où:
·les mentalités souhaitent un
peu d'équité;
·l’on veut éviter fermement
le mitage ou l'urbanisation au hasard;
·l’on accepte également le
développement urbain, à condition qu'il soit maîtrisé.
C'est une conjonction qui ne répond guère à la
culture communale ordinaire
Or, les territoires où cette conjonction devrait
exister sont nombreux et importants, et même si la pression est moins forte
aujourd'hui, elle peut revenir dans quelques années.
La conjoncture raréfie donc encore plus les
occasions d'expérimenter en vraie grandeur, en quelques endroits bien choisis.
Quand elle est porteuse, on est pressé et on expérimente encore moins. On se
heurte alors à la troisième difficulté.
213. Dans l'ordre institutionnel.
Rien ne peut être engagé dans une commune sans sa
collaboration active.
On doit en trouver qui répondent à la conjonction
ci-dessus, mais elles sont rares, car les communes soucieuses de protection
refusent généralement l'urbanisation nouvelle et se referment sur elles-mêmes,
entre soi, et celles qui n'ont pas ce souci n'ont pas besoin de techniques
sophistiquées.
De plus, un aménagement cohérent de l'espace doit
embrasser de vastes étendues (plusieurs milliers d'hectares) qui sont
généralement à cheval sur plusieurs communes, et doit donner lieu à des
solutions et des arbitrages plus géographiques que conditionnés par la
géométrie aléatoire des limites communales.
Il faut donc appliquer la pensée organisatrice à cet
espace. La décentralisation y fait à peu prés partout obstacle. Supposons
néanmoins la difficulté surmontée, avant d'examiner si elle peut l'être
institutionnellement ( Cf. § 3 ) et réfléchissons à 1a rénovation du
transfert de C.O.S.
22.
Les modalités d'un « transfert de COS » rénové.
221. Les différentes phases
de la mise en œuvre d'une politique d'aménagement.
A l'échelle d'un vaste territoire ( intercommunal )
toute politique cohérente comporte cinq ou six phases qui se recouvrent partiellement
et ne cessent de se reproduire.
PREMIERE PHASE.
Elaboration ou modification de la pensée organisatrice ( schéma directeur).
DEUXIEME phase. Etablissement ou révision des
POS.
TROISIEME phase. Maîtrise foncière des
terrains des opérations d'urbanisme.
QUATRIEME phase. Approbation de la zone
d'aménagement concerté.
CINQUIEME phase. Définition des modalités de
financement des équipements généraux de l'opération ou des opérations.
SIXIEME phase. Définition et instauration d'un meilleur équilibre
socio-économique, pour le territoire.
Les phases 1 et 2 sont supposées
franchies avec un schéma directeur ou un ensemble de P.O.S dont la somme est satisfaisante. Chaque POS comporte d'importantes zones NC et ND, ainsi qu'une quantité significative
de vraies zones NA ( à règlements stricts).
Encore une fois, il faut admettre que le tout est satisfaisant en localisation et vascularisation ( équipement ).
( Si ce n'était pas le cas, il faudrait remettre en
cause le schéma ou les P.O.S, ou renoncer à la nouvelle
démarche )
Le nouveau dispositif change seulement la mise en
œuvre des phases 3 et 4.
Néanmoins, il a paru utile de signaler les phases 5 et 6, la cinquième étant parallèle à la quatrième et la sixième devant suivre, si les collectivités acceptaient de collaborer plus étroitement à la première et, à tout le moins, de se coordonner pendant la seconde.
222.
Description du mécanisme dans son principe (voir schéma).
Le schéma suivant compare le système actuel du transfert
de C.O.S actuel au transfert de C.O.S rénové
·Le système
actuel
( on le rappelle pour ceux qui ne l'auraient plus à l'esprit)
Il ne concerne que les zones naturelles N protégées
(et normalement les zones ND) à l'exclusion des zones NB, NC, NA (cf. infra § 23)
dans une seule commune.
Le principe est simple et identique dans les deux
cas.
La faible constructibilité répartie égalitairement
sur l'espace ( avec un COS très faible ) ne peut être utilisée que dans
certains secteurs.
L'ensemble des propriétés sont, soit émettrices
de constructibilité ( Pe.1, Pe.2... Pe...n ), ce sont celles qui
sont en dehors du secteur récepteur ( S.R ); soit réceptrices,
ce sont celles qui se situent à l’intérieur dudit secteur ( Pr.1, Pr.2...
Pr..n ).
La vente de sa constructibilité par une propriété (Pe)
donne lieu à une servitude contractuelle de droit privé qui est pratiquement
irrévocable, au bénéfice de Pr.
Dans le secteur SR, on ne peut construire et
utiliser sa propre constructibilité qu'après avoir acheté aux propriétés Pe
leur constructibilité.
Les propriétaires de Pe... et Pr...
sont sur un pied d'égalité. Ou ils s'entendent et ils profitent ensemble. Ou il
ne s'entendent pas et rien ne se passe.
En vérité, si les propriétaires de Pe..
peuvent rester ce qu'ils sont, les propriétaires du secteur récepteur ( Pr.1, Pr.2... Pr....n ) ne peuvent
efficacement acheter de la constructibilité autour que s'ils se transforment en
agents économiques, ou s'ils vendent leurs terrains à un agent économique dont
le métier est de réaliser des opérations, qui achètera la constructibilité à
leur place.
S'il y a un seul propriétaire dans S.R les choses sont donc plus simples que s'il y en a beaucoup.
Tel est
le principe du mécanisme actuel, et tel qu'il vient d'être fidèlement décrit il
n'est pas commode car il implique un grand nombre de négociations deux à deux,
au moment où l'opération prend corps (c'est le moment où il y a un opérateur
prêt à acheter la constructibilité). A elle seule, cette condition le condamne
presque à demeurer anecdotique. Néanmoins on aurait pu s'en servir assez
souvent à petite échelle (superficie de quelques centaines d'hectares, peu de
propriétaires, bonne motivation).
·Le système proposé. Principes.
D'abord il peut concerner un groupe de communes voisines
pour le périmètre d'espaces naturels constituant un tout auquel il parât
opportun de l'appliquer et qui peut être à cheval sur des POS différents et
indépendants. On change donc d'échelle.
Ensuite on dissocie en deux l'opération de transfert
dans le temps:
·dans un premier
temps,
les constructibilités de Pe.1, Pe.2... Pe...n sont apportées à une
société ( S.P.E. ou Société des Propriétaires Emetteurs ) que les
propriétaires constituent ensemble, et cet apport donne lieu à l'institution de
la servitude; les propriétaires conservent leur terrain.
·dans un second
temps, si le secteur récepteur ( S.R
) peut être urbanisé parce que son (ou ses) propriétaire le veut, celui-ci
achète la constructibilité nécessaire à la société S.P.E, qui redistribue le prix
encaissé à ses actionnaires ( Pr.1, Pr.2,... P....n ).
Cette première modification est essentielle car on
peut pousser la mise en œuvre du mécanisme sans attendre qu'il y ait une
opération en vue. Ensuite, quand l'opération est en vue, la négociation est
réduite à la société S.P.E qui stocke la constructibilité de tout ou
partie des zones protégées et à l'opérateur (dénommé S.A dans le schéma). C'est
autrement plus commode.
L'opérateur
S.A, ou « Société Aménageur » est la personne qui envisage
d'urbaniser le secteur récepteur S.R
. Elle doit s'assurer la maîtrise foncière de Pr.1, Pr.2,... Pr...n, s'il y a plusieurs propriétaires dans S.R. Soit elle achète les terrains
(achat ou promesse de vente schématisé par la liaison ( <‑‑‑>), soit elle met sur pied avec les
propriétaires de Pr.1, Pr.2 ;... Pr....n une association aux profits et
aux risques de 1'opération, dation par exemple (association schématisée par la
liaison (<‑‑x‑‑>)
et dénommée « acte contractuel spécial » ).
On est dans le droit privé ordinaire; les personnes
conviennent de ce qu'il leur plaît.
Les propriétaires des propriétés Pr.1, Pr.2 ;...
Pr....n, peuvent aussi apporter leur bien à une société qu'ils constituent ( S.P.R. ou
Société des Propriétaires Récepteurs ). Dans ce cas la société S.A traitera avec cette société, soit
en lui achetant ses actifs ou ses actions, soit en concluant avec elle un « acte contractuel
spécial » qui l'associe à l'opération (à ses profits ou pertes) pour tout
ou partie de l'opération.
De même, la société S.A peut aussi convenir avec la
société S.P.E,
d'une association aux profits et aux risques de l'opération par un autre « acte
contractuel spécial ».
Les négociations concernent donc la quantité de
constructibilité ( S.H.O.N ) et son prix au m2,
variable selon qu'il y a ou non « acte
contractuel spécial ».
Ces
questions sont à la portée du premier notaire venu (constitution de sociétés,
apports, estimation des valeurs d'apport, prix de la S.H.O.N ou
autres formes de rémunération ).
Résultats. Les propriétaires
émetteurs sont toujours propriétaires ; leur terrain était
inconstructible; il l'est toujours. La structure foncière est inchangée. Un
certain profit peut leur revenir d'une urbanisation éloignée, sans qu'ils aient
à être sollicités autrement que par une assemblée de la société S.P.E.
Ce faisant, on a transformé leur droit immobilier
initial ( la S.H.O.N artificiellement attachée
au terrain et non commercialisable ) en droit mobilier, cessible à tout moment.
On a rendu liquide une valeur qui ne l'était pas auparavant. C'est un énorme
avantage pratique.
Il faudrait ensuite qu'au plan civil ou commercial
et fiscal, le régime de ce droit mobilier soit simple et avantageux. Comme il
n'y a rien aujourd'hui de ce genre et qu'il faut le favoriser, l'Etat peut se
monter généreux s'il est intelligent.
223. Les compléments
autocorrecteurs du mécanisme.
Ainsi amélioré, le mécanisme comporte plusieurs
insuffisances qu'il faut corriger et notamment réduire les blocages internes
spontanés qui peuvent surgir et le paralyser.
Le mécanisme actuel tel qu'il existe permet, si l'on
l'applique, de réaliser quelques hameaux plus ou moins perdus dans la nature.
Il est peu ambitieux et doit le rester, sinon il crée des problèmes qu'il ne peut résoudre tout seul (équipement notamment), et s'il est plus ambitieux il produit une urbanisation supplémentaire aléatoire (dans sa localisation et son apparition) qui pourrait être gênante ‑ ou illusoire pour les propriétaires vendeurs de S.H.O.N.
Il est donc condamné à rester modeste.
En élargissant son champ géographique, on le rend
naturellement beaucoup plus productif de S.H.O.N.
Cet inconvénient devient un avantage pour tous, si
cette S.H.O.N est destiné à fournir les
zones NA génératrices actuellement de S.H.O.N spontanée.
Ainsi, au lieu de créer ex-nihilo de la S.H.O.N dans les zones NA,
on la puise dans le stock de la (ou des) sociétés S.P.E garantissant aussi un retour financier plus probable
vers les propriétaires Pe.1.et Pe.2,
... Pe...n.
Tel est le premier complément qui branche
l'urbanisation normale sur un réservoir de constructibilité prédéfini, qui
constitue aussi l'écrin naturel des milieux urbains.
Ce premier complément réduit sensiblement la
plus-value potentielle qui se forme actuellement sur les terrains situés en
zone NA, car ces terrains sont mis
sur un pied d'égalité avec les zones ND.
Si l'on admet que le secteur récepteur est en zone NA, constitué de X propriétés, appartenant à des propriétaires quelconques qui n'ont aucune vocation à devenir des agents économiques actifs de l'immobilier, le problème de l'urbanisation cohérente des zones NA reste ce qu'il est aujourd'hui.
La société S.A qui envisage d'agir dans la
zone NA doit négocier avec les propriétaires Pr.l, Pr.2; ... Pr...n ...pour acheter des terrains sous le
contrôle, à peu prés partout, du D.P.U ( droit de préemption
urbain ) de la commune.
C'est incommode, long, difficile,
sujet à des blocages.
L'expropriation par la collectivité publique est malaisée.
Il faut donc inciter les propriétaires à devenir des
agents économiques actifs au lieu de rester des détenteurs passifs de
patrimoines fonciers. Il faut qu'ils se rencontrent et fassent apport de leur
bien à une société qu'ils constitueront entre eux ( dénommée SPER ) de manière à rendre liquide leur
patrimoine, à devenir opérateur (on cite cette éventualité pour mémoire) ou à
être en mesure de négocier avec un opérateur normal, la société SA aménageur « agréé ».
La société S.A aménageur opérera en réalisant une
ZAC dans tout ou partie de la zone NA.
Dès lors que la collectivité locale est disposée à
créer une ZAC, si un aménageur se présente pour la réaliser, à cet endroit,
l'acte de création de la ZAC est assorti d'un effet supplémentaire, par rapport
aux effets actuels; il rend obligatoire le versement d'un montant de Y F par
an, par m2 de terrain, par les propriétaires, tant qu'ils n'ont pas apporté
leur terrain à la société qu'ils sont invités à constituer, la société S.P.E.R.
(Cf. Note sur la mobilisation de l'offre foncière).
Ce n'est qu'une application variante d'un système
que j'ai proposé depuis longtemps pour favoriser le remembrement urbain. Il n'a
aucun but financier, en vue du financement d'équipements publics, comme un
projet datant de 1985 l'avait plus ou moins envisagé. Il est illusoire de
demander à des propriétaires, qui sont peut être riches de leur terrain mais
dépourvus de capitaux ou de revenus dans la plupart des cas, de financer des
équipements publics au motif qu'ils sont sur un gisement de plus-values. La
contribution prévue n'est donc destinée qu'à modifier leur comportement de
propriétaires passifs de droits réels, indépendants, en propriétaires de droits
mobiliers, liquides. Cette métamorphose juridique des droits ne porte aucun
préjudice à leurs intérêts, mais elle change radicalement les conditions du
dialogue avec l'opérateur, avec lequel ils peuvent d'ailleurs s'associer aux
profits et aux risques de diverses façons.
L'incitation à l'association par la contribution
peut être amplifiée par le régime fiscal des apports à la société et de la
plus-value réalisée à l'occasion de la cession des actions (ou des parts). Ce
dernier aspect, étranger au Code de l'urbanisme, devrait être étudié et réglé
globalement à l'occasion de la définition du statut de l'aménageur qui n'existe
pas.
C'est avec la société S.P.E.R que la société S.A
négociera l'acquisition des terrains ou conclura un « acte contractuel spécial » d'association aux profits et aux risques de
l'opération, si les deux parties le souhaitent.
C'est assez simple et ne porte atteinte aux intérêts
de personne, sauf à ceux de celui qui ne veut rien entendre dans la zone NA.
Sans doute les mêmes blocages peuvent se reporter
dans la négociation entre S.A et S.P.E.R, mais à ce stade le dialogue est d'une nature
différente car il a lieu entre professionnels, S.P.E.R. s'entourant inévitablement de conseils. Il ne
s'agit plus que d'une question de gros sous. C'est plus simple. Rien n'empêche
d'ailleurs S.A d'acheter des actions de S.P.E.R. si des actionnaires
veulent en vendre.
On a rendu plus fluide ce qui est habituellement
rigide et lent.
Néanmoins, s'il y a blocage insurmontable, rien ne se produit et il appartient à la commune d'intervenir, comme aujourd'hui, si elle veut l'urbanisation .
C.
L'autocorrection concernant les relations entre S.A et S.P.E.
Il faut également se prémunir contre des prétentions
démesurées de S.P.E, concernant le prix de la S.H.O.N que S.A doit lui acheter pour
remplir S.R, conformément au projet
qu'elle doit réaliser.
Le mécanisme autocorrecteur est, dans ce cas, très
simple.
Dés la création de la Z.A.C, la société S.A est connue. Elle va donc se
tourner vers S.P.E pour négocier avec elle Z
m2 de S.H.O.N. Elle proposera un prix, compte tenu de ses calculs. Dans le système
actuel elle n'a rien à payer de tel, rappelons-le ( la S.H.O.N. lui tombe du ciel ), même si elle ne perd rien
pour attendre, avec les propriétaires fonciers de S.P.R et la convention avec la commune.
Dans le
système proposé, il y a donc, avec S.P.E, une partie prenante de plus dont les exigences
doivent rester dans les ordres de grandeur de l'économie, qui figurent, à un instant
donné dans un bilan. Ce qu'on donne à l'un, on l'enlève à l'autre.
Aussi doit6il être prévu que si, au moment de la
décision d'approbation de la ZAC, aucun accord sur le prix de
la S.H.O.N nécessaire n'a pu être
conclu, devant un arbitre indépendant choisi au départ de la négociation, par
les deux parties, la S.H.O.N est attribuée à la Z.A.C, comme aujourd'hui, S.P.E gardant ses m2
sur les bras.
224. Le délicat problème des
zones agricoles.
Selon l'orthodoxie plus doctrinale que législative
de 1976-77, il était hors de question, avons-nous déjà dit, que le système
s'appliquât aux terres agricoles ( dites NC dans les P.O.S) pour des raisons parfaitement fondées.
Les zones agricoles sont des zones d'activités; la
terre constitue un outil de travail; les prix fonciers ruraux ne doivent pas
être perturbés par des « gadgets juridiques urbains »; le marché foncier rural
doit conserver son autonomie, avec ses instruments divers ( S.A.F.E.R et
diverses règles issues du Code rural sur les structures agricoles).
Enfin il était admis que les constructions lices et
nécessaires aux activités agricoles y resteraient admises, constructions qui
peuvent s'imposer n'importe où dans les champs et il ne fallait pas que des
restrictions absolues découlant du transfert de COS, vienne compliquer les choses.
On n'avait aucune illusion sur le fait que certaines
zones, parfaitement agricoles, se retrouveraient curieusement en zone ND, si transfert de COS il y avait En aménagement
on ne connaît pas la perfection absolue et il n'y avait pas lieu de s'en
inquiéter par trop.
Néanmoins, en beaucoup de départements, surtout vers
le Sud, l’agriculture étant ce qu'elle est et la ville aussi, beaucoup de
petite exploitants propriétaires ont la vieille habitude de jouer sur les deux
tableaux. Il fallait fixer clairement la régie du jeu.
Par ailleurs, l'agriculture n'était pas ce qu'elle
est aujourd'hui avec ses obligations de créer des friches.
Quoi qu'il en soit, s'il fallait mettre en œuvre le dispositif nouveau, il conviendrait de conserver la même ligne, en évitant aux alentours des villes, où une agriculture solide existe toujours, de précipiter des évolutions nuisibles ou en empochant l'agriculture de se transformer quand elle a besoin d'installations nouvelles.
23. LE FINANCEMENT DES EQUIPEMENTS PUBLICS GENERAUX
NECESSAIRES (EXTERNES) AUX OPERATIONS D'URBANISME.
Sans reprendre le détail des problèmes du
financement des équipements ( cf. note sur l'offre publique d'espace, § 512),
ni mettre en œuvre les suggestions préconisées à cette occasion, il n'y aurait
rien à perdre à accompagner la démarche nouvelle d'une analyse globale de
l'état des finances communales et de leurs perspectives d'évolution au regard
des ressources et des dépenses liées au développement.
La phase 5 des opérations d'aménagement devrait s'engager à
1'occasion de l'étude du transfert de COS rénové. Elle aurait un caractère
géographiquement ponctuel, mais ce serait mieux que rien.
24. Le meilleur équilibre
socio-économique du territoire.
Il pourrait également être recherché à ce stade, au
lieu d'attendre l'étude d'impact tardive ou le dossier de ZAC d'une opération
d’urbanisme
25. Conclusion.
Le système proposé, qui reste facultatif, améliore
sensiblement les solutions aux problèmes qui se concentrent sur la 2e phase (
édiction des protections) et la 3e (maîtrise foncière privée) sans déformer des
concepts et des pratiques entrés aujourd'hui dans les mœurs. Il ne touche qu'un
segment assez court du processus d'aménagement.
11 est équitable pour les uns et les autres et il a
une souplesse supplémentaire, car la ville ne s'achève jamais. Si de nouvelles
densités sont nécessaires, alors qu'on a épuisé les stocks de S.H.O.N situés ailleurs, que S.P.E rassemble, il suffit d'en reverser derechef sur les
zones protégées et on recommence (éventuellement directement dans SR qu'on densifie).
S'il faut étendre l'espace à urbaniser en empiétant sur les zones protégées, frappées de la servitude contractuelle, il faut user de la procédure prévue à cet effet par la loi.
Si le système est aussi parfait qu'on le dit,
pourquoi n'y a-t-on pas pensé plus tôt ?
Il faut se souvenir des passions qu'a soulevées le
transfert de C.O.S devant le Parlement quand
il fut discuté, notamment devant le Sénat; il faut se souvenir de l'hostilité
féroce de certains à son principe et des idées complètement farfelues de
quelques autres dans les assemblées et ailleurs. Il est miraculeux qu'il en
soit sorti quelque chose d'à peu prés applicable.
Il était dans la stratégie de l'appliquer tel quel,
de manière significative, de constater son incommodité et de le faire évoluer
pas à pas, selon les bonnes habitudes, à partir d'un retour du terrain et non
pas d'abstractions improvisées.
Dans un ordre tout différent, on était parvenu, pas à pas, en trois ans de 1973 à 1977, à mettre sur pied un système remarquable de conseil en architecture, bon marché, souple, dilué dans les communes ou les subdivisions, utile aux usagers et aux maires, jusqu'à ce que la bêtise humaine et la loi du 3 janvier 1977 relative à l'architecture le mettent par terre.
Le transfert de COS
est resté dans son cocon, et ce n'est peut-être pas plus mal, car il n'est en
aucune façon pollué et peut, bien remis en selle, être utile à nouveau, rénové
ou pas. C'est en cela « qu'il n'est jamais trop tard » quelquefois, tandis que
le Conseil en architecture est condamné définitivement à être stérile.
3.
Le devenir des espaces protégés
Ils
sont aujourd'hui livrés à la providence. Tel est le destin de centaines de milliers d'hectares
de zones ND protégés par les P.O.S. Il ne s'y passe rien jusqu'au jour où... où un
propriétaire se réveille ou est réveillé par quelqu'un qui s'intéresse à sa
propriété. Toutes propriétés privées qu'elles soient, elles sont généralement
ouvertes, à la promenade, aux chasseurs, car leur clôture coûterait cher et ne
résisterait pas longtemps aux intrusions quand elles font partie des habitudes.
Il serait dommage de ne pas tirer profit de
l'association des propriétaires, au sein de la société SPE, collectrice de S.H.O.N, en n'engageant pas un dialogue constructif entre les propriétaires,
la société SA et les collectivités
publiques. Certes chaque propriétaire reste en possession de son bien car il
n'y a rien eu d'autre qu'apport de la S.H.O.N à la société SPE. mais la structure existe.
Tant que la S.H.O.N n'a pas été vendue à la
société SA, il n'y a pas grand chose à
faire. Lorsqu'une société SA se présente pour réaliser une opération, des
hypothèses diverses peuvent être explorées dans la mesure où les espaces
protégés constituent l'écrin naturel de l'opération que les habitants futurs ‑
sauf obstacle infranchissable ‑ utiliseront, de fait, à leur avantage.
On peut donc imaginer des accords entre SA et les
propriétaires, en vue d'aménagements rustiques d'une partie de ces zones
destinées à tous ou réservées à l'opération, contre rémunération annuelle au
bénéfice des propriétaires par les occupants de l'opération
On peut également imaginer des acquisitions
foncières publiques par le département ‑ ou le Conservatoire du littoral ‑
( sur les ressources de la T.D.E.N.S ) d'une partie de ces zones
protégées, soit pour les ouvrir à la promenade officiellement, après
aménagement rustique, soit au contraire pour les fermer à la fréquentation en
raison de leur fragile ou intéressant écosystème.
Ces perspectives sont facilités par l'existence de
la société SPE qui réunit les propriétaires
et permet, s'il y a un retour financier, de traiter plus facilement.
Il est probable qu'au loin des agglomérations où le développement urbain se fait sur les friches, les maquis, les landes, etc. et voisine ces espaces à l'abandon, la technique proposée permettra de combiner l'urbanisation d'un secteur naturel à une action positive en faveur de l'écrin ou d'espaces plus éloignés.
C'est toute une stratégie dynamique qui pourrait
être engagée, consolidée au besoin par des mesures plus sérieuses (classement
du site, réserves naturelles) dans les cas que le méritent.
4.
Comment amorcer La pompe ?
Pour
pomper de l'eau il faut avoir une pompe et un réservoir d'eau.
On ne dispose que très partiellement de l'un et de
l'autre.
La
pompe;
le système est déficient et il est du seul ressort des communes qui l'ignorent
individuellement. et plus encore en groupe.
L'eau; elle existe avec de vastes
zones ND et des zones NA, à peu prés partout, conçues dans une autre optique.
Amorcer la pompe,
dans ces conditions, est une performance de haute voltige.
Commencer par améliorer la pompe, c'est légiférer, ce
qui est long et aléatoire sur un tel sujet, d'autant plus qu'il faut ajuster la
décentralisation » pour opérer à la bonne échelle et mettre un moteur
conceptuel supracommunal dans le système. Faute de quoi la pompe restera au
rebut, comme le transfert de COS de 1976.
Quant à l'eau, elle est difficile à
manipuler puisqu'elle relève des seules communes et que nul n'est habilité à
les obliger à « ajuster » ce qu'elles ont prévu.
Les choses sont mal parties.
Et pourtant il faut qu'elles partent pour avancer
d'un pas vers un meilleur aménagement.
Il n'y a qu'une manière de déplacer la spéculation
intellectuelle: procéder à des simulations, en chambre d'abord, en vraie
grandeur ensuite, avec des acteurs locaux en chair et en os, avec leurs vertus
et leurs limites.
L'exercice en chambre est bon marché, dépourvu de
risques.
L'exercice en vraie grandeur est plus délicat parce
qu'il faut avoir des élus motivés, prêts à travailler sur des hypothèses qui
resteront dans les cartons, s'ils ont peur, qui peuvent créer la demande s'ils
considèrent le système pertinent.
Le risque est à courir.
L'écriture juridique du système est simple à mettre
au point.
Son seul point délicat, vis-à-vis de la « pensée
correcte » c'est l'ajustement de la procédure des P.O.S décentralisés
Il faudra que l'État puisse « imposer » le périmètre
intercommunal englobant les zones naturelles et NA soumises au transfert et veiller à ce qu'il ne s'y écrive pas
n'importe quoi. C'est assez peu, en texte; c'est assez lourd en conséquence car
une grande part du développement futur des communes concernées change de
modalités, sans devenir intercommunal pour autant. Le système peut accélérer le
développement potentiel ambiant ‑ ce qui n'est pas grave car la commune
tient les robinets avec les Z.A.C ‑ mais peut aussi le
ralentir à cause de sa nouveauté et de l'inexpérience.
Enfin, sa terre d'élection est dans les régions à pression urbaine endémique, comme le littoral où la loi du même nom, crée des paralysies juridiques rédhibitoires.
Il y a évidemment une autre manière de légitimer le
nouveau dispositif, en le présentant comme une manière auto-corrigée de sortir
de cette loi et de certains des contentieux qu'elle a provoqués.
L'ensemble de ces considérations laisse penser
qu'il n'est pas aussi utopique d'y croire et même d'y faire croire.
A.
Givaudan.
LA
MOBILISATION
DE
L'OFFRE FONCIERE
Pour une intervention publique libérale sur le marché foncier
ANTOINE
GIVAUDAN
(
1 ER NOVEMBRE 1995 )
TABLE
DES MATIÈRES
INTRODUCTION
1. Les raisons d'être de la mobilisation de l'offre foncière
11. Origines du problème. Rappel sommaire
12. La notion de mobilisation de l'offre foncière
13. Le principe de la mobilisation de l'offre foncière
2. Les modalités générales de la mobilisation de
l'affaire foncière
21. Champ géographique. Le périmètre de mobilisation
foncière (PMF)
22. Les propriétés concernées
23. La décision de mobilisation et ses effets
24. Les voies de passage de l'état passif à l'état
actif
A. Le plan de remembrement
C. La construction des terrains
D. La vente de la propriété
25. L'entrée en vigueur de la contribution
26. Effets attendus.
27. Conclusions et précisions sur les modalités.
3. LE RACCORDEMENT DU PERIMETRE DE MOBILISATION FONCIERE AUX
PROCEDURES D'URBANISME
31. PMF et POS
311. Le PMF en zone urbaine
312. Le PMF en zone NB
313. Le PMF en zone NA
32. PMF et modification du POS
321. Modification (NB ~ U)
322. Modification (NA ~ U)
33. PMF et ZAC
331. ZAC en zone urbaine
332. ZAC en zone NA
4. PMF et opérations foncières
41. Le promoteur
42. Le lotisseur
43. L'aménageur
44. PMF et transfert de COS rénové
45. PMF et moyens publics de l'action foncière.
CONCLUSION
ANNEXE: Observations sur le projet de loi ( 1984 )instituant
une participation de propriétaires pour le financement des infrastructures (
avec le projet de texte ).
LA MOBILISATION
DE
L'OFFRE FONCIERE
n a, à peu près toujours, confondu les mesures favorables à la mobilisation de l'offre foncière avec la fiscalité foncière et les finances locales.
La politique foncière d'une collectivité publique ne peut être rangée dans la catégorie des actions favorables à la mobilisation de l'offre foncière ‑ ce qu'elle est présumée être ‑ qu'à la condition d'alimenter régulièrement le marché. C'est rarement le cas. De plus impliquant des ressources locales, si cette politique est locale, il faut que la collectivité puisse la financer. On se retourne alors vers la fiscalité locale qu'on aspire à rendre plus productive par une refonte ou une réforme. Le débat repart.
Néanmoins la fiscalité locale si elle est améliorée,
peut dans certaines conditions favoriser la mobilisation de l'offre foncière.
Son utilisation à cet effet n'est pas absurde mais elle n'apporte rien de
significatif en matière des ressources nouvelles. Elle ne retient donc pas
l'intérêt.
Telle est la confusion constante qui a paralysé les
esprits et toute action pertinente ( 1 ) pendant 20 ans. ( Cf.#1630# )
L'idée de « réguler » l'offre foncière doit
donc être radicalement séparée de tout objectif:
‑ de productivité fiscale
‑ de réforme de la fiscalité locale
--.de
redressement des finances communales.
C'est la thèse que j'ai toujours soutenue.
Il faut également aujourd'hui rejeter toute
utilisation de la fiscalité locale ( 2 ) pour y parvenir:
‑ d'abord parce qu'il est maintenant trop
tard,
‑ ensuite, si ce n'était pas le cas, pour
éviter de rouvrir un débat idéologique sans fin qui reprendrait comme un feu de
paille.
La mobilisation de l'offre foncière, si elle
s'impose doit être pensée dans un système indépendant:
‑ de la fiscalité
-- du financement des
équipements publics (2).
( 2 ) . Cf. Annexe N°1. Note sur le projet de
loi de 1984 instituant une participation des propriétaires pour le financement
des travaux d'infrastructure.
Si la crise immobilière a calmé les tensions sur le marché foncier, il n'est pas sûr que la demande puisse être satisfaite, encore aujourd'hui, en beaucoup d'endroits, quand des besoins plus ordinaires, en matière d'habitat courant, restent pendants faute de terrain offert, à cause précisément des prix insuffisants proposés Dar des acquéreurs.
Il faut donc regarder cette affaire en oubliant tout
présupposé et en pensant à l'avenir.
cdl-020-h
CHAPITRE PREMIER.
Les raisons d'être de la
mobilisation de l’offre foncière
11.
Origines du problème. Rappel sommaire
Elles sont bien connues. Il y a des anomalies sur un
marché, quand l'offre ne répond pas à la demande ou inversement.
La matière première de l'urbanisation est le foncier
et de préférence des terrains libres.
L'offre foncière est inadaptée à l'offre pour deux
principales raisons:
‑ la matière première n'est pas produite (ou
extraite) donc elle n'est à vendre que pour d'autres raisons, indépendantes de
l'idée d'écouler une production;
‑ la matière première est contingentée par des
réglementations de nature environnementales ( POS, etc.) qui interdisent
de construire partout et de nature fonctionnelle (terrains mal ou non équipes
Si la demande foncière est forte, il peut y avoir des
tensions malgré un large gisement foncier disponible.
Si la demande foncière est faible, et malgré ce
large gisement, il ne se passe rien, car la matière première n'étant pas
produite, il n'y a pas crise de surproduction. Ladite matière est seulement conservée,
en attendant des jours meilleurs. Il n'y a crise de surproduction que s'il
s'agit de matière produite et on connaît des cas de ce type actuellement. Il y
en a toujours eu en matière de zone d'activités aménagés et vides.
La suggestion fréquente des professionnels réclamant
qu'on augmente l'offre en élargissant les zones constructibles est bonne et
mauvais à la fois.
Elle est bonne, ou vraie, dans la mesure
où, si l'on double la superficie des terrains dits constructibles, la
probabilité que l'offre soit en valeur absolue plus importante, est certaine.
Si on divise cette superficie par deux, il y a toute chance d'avoir le
phénomène inverse.
Elle est
fausse ou mauvaise, parce que cette manière d'accroître l'offre, n'est pas nécessairement
compatible avec les exigences fonctionnelles ( équipements existants ),
contamine les prix à la hausse et fait fi des contraintes environnementales et
d'organisation urbaine.
Aussi, la seule question qui compte vraiment, c'est
de susciter la mise sur le marché des terrains non bâtis constructibles,
équipés ou à équiper, sans oublier que les propriétés sont très morcelées,
qu'un urbanisme convenable y est difficile, sans remembrement préalable ou
regroupement des propriétés avant redistribution.
De plus, en l'absence de toute mesure favorisant
l'offre, ce parcellaire déjà médiocre a tendance à dégénérer un peu plus. Les
petites propriétés se morcelant, pour offrir au marché des morceaux
constructibles en échappant au lotissement. De ce point de vue la réforme des lotissements
de 1977, sous l'influence de certains professionnels, a été une mauvaise chose
sans compter le cas des lotissements à 1 lot ! Enfin !
Les grandes propriétés offertes prennent
heureusement le chemin du lotissement et de la ZAC.
Ce n'est finalement que dans ce dernier cas que
l'urbanisme courant introduit un minimum d'organisation et d'équipements
nouveaux adaptés.
Vu dans son ensemble, le système reste aléatoire.
Les politiques foncières publiques, très concentrées géographiquement,
n'apportent aucun remède dans la vie courante quand elles ne favorisent pas les
tensions en captant, pour la stocker longtemps, une partie de la matière
première. C'est ce qui peut se produire avec un usage actif du droit de
préemption.
Cette appréciation négative est à nuancer quand la
politique foncière publique est conduite par un établissement public foncier
disposant de ressources propres ( EPBS, EPML ) tout en restant prudent
car les régions où ils opèrent ne sont pas des régions a tensions foncières
caractérisées.
12.
La notion de mobilisation de l'offre foncière.
On est dans une économie libérale, avec ses
avantages et ses inconvénients quand l'offre défaille. Il faut y rester en
essayant de neutraliser cette défaillance. Y rester, du point de vue du propriétaire,
c'est lui laisser son bien, avec le profit qu'il peut en tirer.
L'idéal serait d'inventer une « autorégulation » libérale, car un marché s'autorégule en
produisant plus de ce qui lui est demandé. Si ce n'est pas le cas, il ne s'agit
pas d'un vrai marché même si cela lui ressemble. Le « marché » foncier est, de ce point de vue, un faux marché.
Faute d'en trouver une, il faut se résigner à
introduire dans ce pseudo-marché la force, extérieure, qui lui manque pour
qu'il deviennent plus vrai, et que cette force enclenche et entretienne une
sorte d'autorégulation artificielle au départ qui devient naturelle avec le
temps.
Cette autorégulation, pour être efficace, ne doit
exiger de gros efforts de personne, ne créer aucune contrainte illégitime,
n'enlever aucun profit. Elle doit se limiter à translater un bien foncier
constructible d'un état passif ( non
offert ) à un état actif ( offert ou offrable ) en améliorant aussi bien la
quantité globale de l'offre que sa fluidité ( ou liquidité ).
La force extérieure ne peut être qu'économique. Elle
existe quand le coût de conservation du bien foncier à l'état passif est
sensiblement supérieur à son coût de conservation à l'état actif.
C'est cette différence de coût qui alimente depuis
toujours le marché foncier, mais les forces qui créent la différence sont
extérieures à ce marché.
Le propriétaire peut être amené à vendre, soit parce
qu'il a besoin de capitaux, soit parce qu'il succombe à la tentation d'une
bonne occasion.
Ce raisonnement économique peut être paralysé par
des raisons affectives ( irrationnelles économiquement ) mais statistiquement
il est assez rare qu'il en soit ainsi. Heureusement.
Il est donc plus favorable à la hausse qu'à la
stabilité où à la baisse des prix fonciers. Les crises immobilières ne font pas
s'effondrer les prix des terrains, comme celui des pommes ou des tomates.
Pour mobiliser l'offre foncière, il faut donc
augmenter le coût de conservation des biens fonciers constructibles ‑ ou
susceptibles de le devenir ‑ dans les endroits à urbaniser, parce que le
POS le prévoit et les équipements existent, vont exister ou peuvent exister.
13.
Le principe de la mobilisation de l'offre foncière.
La régulation, dans son principe, consiste à obliger
les propriétaires d'un bien foncier à mobiliser, à verser une contribution
annuelle de x francs par mi et à
leur rembourser, tout ou partie, de cette contribution quand ils ont fait
passer leur bien de l'état passif à l'état actif.
Dans sa forme la plus douce, la totalité de la
contribution est remboursée. Dans la forme la plus dure, elle n'est pas
remboursée du tout. On peut imaginer des solutions intermédiaires.
La forme douce est évoquée pour bien montrer que le
système peut être efficace sans rien rapporter à la collectivité publique, qu'il
ne constitue en rien un moyen de prélever des ressources nouvelles.
D'ailleurs la «
ressource nouvelle » ne peut être importante pour plusieurs raisons:
D'abord la contribution doit être lourde pour provoquer
le changement d'état ( du passif à l'actif ). Légère, elle ne provoque rien.
Si elle est lourde, elle ne peut durablement être
appliquée. Elle est spoliatrice sur le plan économique et illégitime sur le
plan politique ( opinion publique ) et psychologique ( individuel ).
Elle doit être spatialement sélective, donc à
assiette étroite, celle des périmètres à mobiliser.
Enfin, il est illégitime de financer les équipements
de cette façon, indépendamment du fait que les propriétaires ne seront pas, dans
la plupart des cas, en mesure de la payer longtemps. Il n'est pas en effet dans
leur vocation d'être des agents actifs de l'urbanisation ‑ c'est un
métier ‑ et ils ne sont pour rien dans le fait que l'urbanisation est
possible sur leurs terrains, même s'ils en profitent, la désirent ou l'ont
demandée... en raison de la valorisation qu'elle apporte.
Le principe de la régulation est d'amener les
propriétaires à adopter un comportement compatible avec les objectifs
d'aménagement de la puissance publique, qui leur accorde un avantage certain ‑
celui de la constructibilité ‑ pour satisfaire, non point leur intérêt,
mais un besoin d'intérêt commun, l'urbanisation que la collectivité estime
opportune.
Naturellement ce principe présuppose que les
collectivités poursuivent des buts légitimes lorsqu'elles déclarent que
l'urbanisation est d'intérêt commun, utile à la communauté, à tel ou tel
endroit.
Dans la réalité nous savons qu'il en va quelque peu
différemment.
Certaines collectivités poussent à l'urbanisation,
sans que ce soit d'un intérêt commun bien certain. D'autres la refusent, alors
qu'elles devraient se montrer plus accueillantes. Là n'est cependant pas le
problème.
Si la collectivité a admis implicitement l'intérêt
commun de l'urbanisation, au travers du contenu du POS qu'elle a approuvé et si
la demande foncière est forte, elle est fondée à intervenir pour mobiliser les
terrains constructibles.
Elle le peut par des méthodes coercitives (
expropriation ) au moyen desquelles elle supplée à la passivité des
propriétaires. Cette voie reste exceptionnelle. Elle doit le pouvoir par des
méthodes incitatives bien plus respectueuses de la propriété dans les cas non
exceptionnels.
Le fondement juridique et idéologique du principe de
la mobilisation proposée ne paraît donc pas discutable dans son principe, au
regard du droit de propriété.
CHAPITRE DEUxieME.
Les modalités générales de la
mobilisation de l'offre foncière
21.
Champ géographique: le périmètre de mobilisation foncière.
Ce champ est cerné par trois conditions.
1. C'est un espace, essentiellement composé de
terrains non bâtis, immédiatement constructibles ( zone urbaine ) ou destinés à
le devenir ( zone d'urbanisation future ).
2. C'est un espace, soit équipé et il est regrettable
que les dessertes ne servent à rien, soit destiné à être prochainement équipé
parce que c'est dans sa direction qu'est voulu le développement urbain.
3. La demande foncière est sensible et mal satisfaite
dans les environs de l'espace considéré, où elle se manifeste.
Si ces trois conditions sont remplies, la
collectivité est fondée à mobiliser les terrains constructibles ou susceptibles
de le devenir, pour qu'ils soient exploités.
Le champ de son intervention doit être bien
délimité. On le dénommera le « périmètre de mobilisation foncière » ou P.M.F.
22.
Les propriétés concernées.
Il s'agit d'abord des propriétés non bâties. C'est
évident. Les propriétés très peu bâties le sont également; cette notion étant à
apprécier par rapport au COS, quand il existe ( SHON résiduelle ).
La nature des bâtiments est également à considérer (
la SHON seulement ) avec leur utilisation actuelle effective. Dans ce cas, la
contribution peut ne s'appliquer qu'à une partie de la propriété.
Les propriétés bâties normalement par rapport au COS
( ce sont celles où la constructibilité résiduelle est faible ou nulle ) ou en
l'absence de COS ( en prenant les critères de la taxe foncière sur la propriété
bâtie: emprise des bâtiments et dépendances ) sont mises hors du champ de la
contribution.
Il ne s'agit donc que d'un recensement foncier
ordinaire dans un périmètre qui ne sera jamais très important.
23.
La décision de mobilisation et ses effets.
La décision est une délibération de la commune dans
le cas général ( il peut y avoir quelques cas particuliers ), qui fixe la
contribution à payer par les propriétaires en francs par m² de terrain non
bâti, dans le périmètre.
Elle est notifiée aux propriétaires.
Selon l'importance du périmètre et sa configuration
interne, deux ou plusieurs unités de mobilisation peuvent être identifiées ( un
périmètre coupé par une voie par exemple donne deux unités).
La décision a un effet différé de deux ans, pour le
versement de la contribution. Ce délai laisse aux propriétaires le temps de passer de l'état passif à
l'état actif. Si le passage a eu lieu dans ce délai, ils n'ont rien à
payer.
24.
Les voies de passage de l'état passif à l'état actif.
Il y en a plusieurs.
A. Le plan de remembrement.
Les propriétaires établissent un plan de
remembrement par lequel ils se redistribuent entre eux les propriétés afin
qu'une exploitation plus cohérente puisse en être faite ( nouveau parcellaire
et desserte convenable ).
Le respect du POS ( règles d'urbanisme, etc.) et la
bonne utilisation de la SHON relèvent de leur initiative. Le plan de
remembrement doit être arrêté sur plan foncier ‑ nouveau découpage des
propriétés, voirie commune ‑ et publié aux hypothèques. Ce n'est rien
d'autre qu'un plan partiel de lotissement. Sa transmission au service des
hypothèques fait cesser le versement de la contribution et constate le passage à l'état actif ( si la contribution est entrée
en vigueur ).
Cette solution présente des inconvénients car elle
est incomplète ‑ aux termes du plan, chaque propriétaire dispose bien de
propriétés aux formes nouvelles, cohérentes, susceptibles d'être desservies ‑
mais malheureusement non vendables ‑ Pour qu'elles le soient, une
autorisation de lotissement est nécessaire et les équipements qu'elle prévoit
doivent être réalisés.
Il faut néanmoins, laisser cette voie ouverte car si
elle est choisie, c'est qu'il y aura effectivement un lotissement. N'oublions
pas que le lotissement est une technique de base bien connue de tous (cf.: infra
§ 26.A).
B. L'apport en société des actifs fonciers.
Les propriétaires constituent une société de leur
choix ‑ civile ou commerciale ‑ et apportent leur bien à cette
société en contrepartie de quoi ils reçoivent des parts sociales ou des actions
‑ (on emploiera le terme action, plus courant, dans la suite).
Il leur appartient donc de faire évaluer leur bien
et de convertir cette valeur en nombre d'actions.
Le passage à
l'état actif est satisfait lorsque les apports à la société sont pleinement réalisés pour
l'ensemble des propriétés recensées dans le PMF (ou pour l'ensemble de chaque
unité de mobilisation, s'il y en a plusieurs).
Toutefois, s'ils peuvent céder librement leurs
titres, la société ne peut débiter son actif en morceaux successifs que sous
réserve de la réglementation des lotissements.
C. La construction des terrains.
Le ( ou les ) propriétaires peut décider de
construire. Il peut aussi décider de lotir.
Le passage à l'état actif est satisfait, lorsque la
construction est achevée ou les travaux de lotissement réalisés, rendant les
lots vendables.
La construction partielle ou le lotissement partiel
du PMF réduit la superficie soumise à contribution à compter de l'achèvement de
l'opération.
C'est sans doute la seule solution à prévoir dans
cette hypothèse: elle est moins favorable que les précédentes en durée, mais on
n'en voit pas d'autres et il n'est pas nécessaire de la favoriser.
D. La vente de leur propriété.
Elle transfère le problème sur l'acquéreur qui aura
à payer la contribution, sous certaines exceptions tenant à la qualité de
l'acquéreur.
S'il est «
reconnu » comme aménageur, il ne devrait pas à avoir à payer la
contribution. Néanmoins ce statut exclut, selon ma conception, le promoteur et le
lotisseur ordinaire qui achète pour construire et vendre des bâtiments ou lotir
et vendre des lots. Si l'un d'eux prend le risque d'acquérir des terrains dans
le PMF, il subit le sort commun.
Tout autre transfert de propriété (dation, échange,
succession, donation, etc.) produit le même effet à l'égard du nouveau
propriétaire.
25.
L'entrée en vigueur de la Contribution.
Si le passage
à l'état actif
ne s'est pas produit dans les deux ans de l'institution de P.M.F, la
contribution est due pour les années à venir, jusqu'à ce que le passage se soit
produit, tel qu'on l'a défini ci-dessus.
Elle cesse d'être due l'année qui suit l'année où le
passage s'est produit.
Les délais courent à compter de la notification
individuelle de l'institution du P.M.F.
Elle est perçue comme un impôt local.
Mention spéciale méritera d'être faite, en cas de ZAC,
préalable ou ultérieure au P.M.F.
26.
Effets attendus.
Il ne faut pas être grand expert foncier ou
urbaniste pour savoir que les configurations concrètes où les trois conditions
du § 11 sont réunies, sont fréquentes en zones urbaines et plus encore en zone NA.
Après l'institution du P.M.F, deux hypothèses
peuvent se présenter:
·soit les propriétaires
résistent et restent passifs,
·soit ils se mobilisent.
La mobilisation dépendra du montant X de
francs à payer par m². Une fourchette fixée par la loi, comprise entre 5 F et
50 F. devrait permettre d'atteindre le résultat visé:
‑ à 5
F/m² il faut payer 50 000 F par hectare, c'est déjà beaucoup;
‑ le plafond à 50 F n'est destiné qu'aux
endroits particulièrement chers.
L'essentiel n'est pas là. Il faut que le plancher ne
soit pas dérisoirement bas.
A. Effets microéconomiques.
Après le
passage à l'état actif, sous la forme de remembrement ou d'apport en société, la situation est
radicalement différente pour les intéressés.
Dans le
premier cas,
ils ont dû investir et s'étriper pour faire établir un plan de remembrement.
Une fois l'épreuve franchie, il y a toute chance qu'ils n'aient plus qu'une
idée: vendre leurs lots ou leur lot pour en tirer profit. Cette éventualité
sera peu utilisée car elle fournit une solution incomplète; la propriété est
réorganisée mais les travaux, s'il en faut, restent à faire. Une autorisation
de lotissement doit être demandée et obtenue. Ce n'est pas une affaire de
propriétaires et il faut encore investir et travailler.
Si les travaux nécessaires sont peu importants, les
propriétaires pourront être tentés de s'y engager mais le but n'est pas celui
là.
Le remembrement «
spontané » trouve ses propres limites en lui-même. Les propriétaires ne
pourront pas faire ce plan sans le concours des professionnels ( géomètre ‑
notaire ) et ce sont ces conseils qui leur indiqueront si les voies sont
réalistes ou non.
Finalement, puisqu'il faut payer ces conseils, ils
s'associeront avec un lotisseur qui paiera les études, fera les démarches de
lotissement puis leur achètera le terrain. On n'a donc pas à s'en faire.
Dans le second cas, qui est de loin plus facile,
l'étripage se limitera à l'évaluation des apports qui requerra aussi le
concours de professionnels, après quoi, les
propriétaires disposent de pierre-papiers, d'un titre, liquide ( facile à céder
) délocalisé et « désaffectivés » ( sa situation, le vieux chêne auquel on
était attaché, la vue sur la rivière, etc. tout a disparu et s'est retrouvé
dans l'estimation ).
En changeant
la nature du droit ( réel au départ, personnel à l'arrivée ), on a changé la
nature de l'attachement au bien foncier, on a ouvert les portes psychiques à une
négociation normale portant exclusivement sur la valeur de l'actif global des
biens ou des actions.
On a fait passer les propriétaires dans le camp des
acteurs du marché foncier. Ils se sont organisés; ils ont un mandataire social.
Ils sont « saisissables » en bloc
par un organisme qui cherche du foncier.
Si le P.M.F
respecte les trois conditions du § 21 et notamment la troisième, ils n'ont pas
grands soucis à se faire. Ils trouveront acquéreur sans aller le chercher. Il
n'y a plus qu'à négocier le prix ‑ ou autre chose ‑ si la demande
fléchit, ils attendront; la gestion de la société qui ne fait rien, ne coûte
pas cher.
On peut éventuellement se demander, si pour maintenir la pression
« vendeur » ou faciliter les négociations ‑ il n'y a pas lieu de prolonger
la perception de la contribution jusqu'à la cession effective des actifs ‑
ou des actions ‑ à « l'aménageur » ( agréé ). C'est envisageable mais
c'est prendre un parti délibérément favorable à l'acquéreur dans une
négociation privée, où la volonté des parties doit prévaloir. Si la négociation
s'engage avec un aménageur public, le sentiment, tout en étant différent,
risque d'être encore plus mauvais ( pseudo expropriation ).
Dans un cas, on favorise une personne privée aux
dépens d'une autre, dans l'autre on favorise la puissance publique qui a toute
sorte de prérogatives coercitives pour arriver à ses fins ( expropriation ) si elle y tient vraiment et
il ne semble pas très loyal, d'établir une règle du jeu déséquilibrée ( sous la
seule réserve d'une hypothèse nouvelle évoquée à l'occasion du transfert de COS
rénové et § 44 ci-après ) ( 3 )
Enfin, car la contribution est lourde et doit
l'être, en prolonger sa perception, c'est contraindre à brader. Ce n'est pas
normal.
Alors dira-t-on, quel effet régulateur sur les prix,
si la tension est forte ?
B. Effets « macro économiques ».
L'effet micro-économique concerne les acteurs
individuels du marché: ils ont changé d'état. C'est un gros progrès.
L'effet
macro-économique, concerne les effets produits par la somme des actions des acteurs
individuels, sur l'ensemble du marché.
Si le PMF, n'est qu'une curiosité, appliquée dans un
coin, par une commune active, appliquée une fois par ci, par là, sans suite,
sans stratégie... il n'y aura pas d'effet macro-économique significatif.
Si le PMF, bien expliqué, bien propagé, bien
appliqué ( en veillant à ce qu'il n'y ait pas d'arbitraire réel ( vengeance locale ) ou apparent (
procès d'intention facile à faire à la collectivité, surtout lors de ses
premières utilisations ) devient ce qu'il doit être, une technique équilibrée et libérale de régulation et si sa mise
en œuvre, bien menée dans l'espace et le temps, est perçue comme une façon
d'exécuter le POS, l'effet sera contagieux. Il tempérera les tensions sur le
marché car les perspectives d’une offre foncière nouvelle seront plus
certaines.
En période de tension, dans les régions à tension...
Ce n'est pas l'ambiance actuelle. C'est exact. Toutefois la conjoncture change
toujours et il n'est pas mal d'inventer le système en période calme, afin de
l'utiliser progressivement plutôt qu'intensivement avec les risques de dérapage
qui pourraient le compromettre en période de surchauffe du marché.
27.
conclusion et précisions sur les modalités.
Les modalités, telles qu'elles viennent d'être
définies, montrent que le système est techniquement praticable, sans rien
changer à quoi que ce soit de la législation générale de l'urbanisme (POS,
ZAC,...) et sans effort démesuré ( un recensement foncier correct ).
Il reste à en préciser les finesses, civiles et
fiscales, urbanistiques.
Sur le droit civil. : problèmes à
creuser:
n
propriétés
hypothéquées,
n
propriétés
démembrées (usufruit, etc.),
n
copropriétés,
n
indivisions,
n
propriétaires,
absents, inconnus.
Toutes les questions civiles doivent recevoir une réponse
claire et préalable afin que la mise en œuvre ne soit pas paralysées par des
effets imprévus qui condamnent ou compliquent le mécanisme.
Sur le droit fiscal:
difficultés à surmonter:
Si on applique le droit commun des mutations aux
opérations foncières ( taux d’environ 18 % ) de remembrement et d'apport, il
est à peu près sûr qu'il ne se passera rien, ou plus exactement qu'il y aura
une révolte justifiée..
Il est anormal en effet que, sans changer, tant la
superficie de la propriété ( voire en la réduisant ) que sa valeur,... il y ait
lieu à la perception de droits de mutation élevés. C'est inadmissible quand on
est obligé, sous la pression d'une contribution, de procéder à des mutations.
Par ailleurs, la mise en œuvre entraîne des frais
pour les propriétaires. Ils ne les engageront pas de gaieté de cœur. Il faut
leur donner un avantage fiscal en contrepartie et on peut en imaginer
plusieurs.
Ce n'est pas le lieu de les imaginer mais ils sont
nécessaires et la gratuité fiscale des apports en société devrait être la règle
minimale.
Sur le droit de l'urbanisme et les servitudes
d'utilité publique.
Il introduit aussi des contraintes qui, sans
supprimer la constructibilité, la rendent inutilisable et retentissent plus ou
moins sur la valeur du bien ( espaces boisés classés, reculement par exemple ).
Les incidences de ces dispositions tant sur
l'assujettissement du terrain à la contribution que sur son inclusion dans le
plan de remembrement ou l'estimation des apports à la société doivent être
également clairement tranchées.
Un espace boisé classé par exemple, dispose d'une
constructibilité inutilisable. Il n'en vaut pas moins cher car sa présence et
son maintien valorise l'ensemble des propriétés à construire autour ou à côté
chapitre 3.
Le raccordement du périmètre de mobilisation foncière aux procédures d'urbanisme
Le P.M.F a
jusqu'à présent été défini indépendamment des procédures d'urbanisme, même s'il
y a été fait allusion.
Le premier principe est de n'admettre les PMF que lorsqu'il y a un POS approuvé, afin que la décision de la collectivité locale se place bien dans le prolongement du POS et de sa mise en œuvre effective.
Cela dit, il faut entrer dans les détails de
l'articulation du PMF avec le POS et les ZAC
31.
P.M.F et POS.
311.
Le P.M.F en zone urbaine.
C'est une hypothèse ordinaire qu'il n'y a pas lieu
de commenter longuement car les descriptions précédentes ont été illustrées sur
cette base.
Le PMF permet de déclencher l'urbanisation d'un
secteur non bâti.
312.
Le P.M.F en zone NB.
On peut se poser la question d'admettre
l'application du PMF en zone NB. Ces zones dans lesquelles on peut
construire « un peu » sont souvent de véritables monstruosités.
En bonne doctrine, la réponse est négative.
Dans la réalité, les zones NB sont très abondantes,
souvent très vides et constituent un réservoir de foncier considérable, mal
utilisé et mal utilisable, peu équipé, peu « équipable », etc.
Les lotissements y sont interdits, la dimension des
propriétés étant très variable, les maisons peuvent être sur de très grands ou
de très petits terrains
L'application du PMF en zone NB y est donc
problématique et pourrait soulever de légitimes protestations si la commune s'y
aventurait. Il est donc préférable d'en exclure la possibilité même si le
système peut quelquefois se justifier et y prospérer.
La vraie solution est la mutation de certains
parties de zone NB en zone U et d'y intervenir franchement.
313.
P.M.F et zone NA.
C'est la question des zones NA qui est essentielle,
en distinguant les zones à règlement alternatif et celles à règlement strict.
A.
Les zones NA à règlement alternatif:
Si la doctrine concernant ces zones est respectée,
leur superficie ne peut pas être vaste, et les densités élevées, car on ne peut
pas maîtriser une urbanisation convenable, sous ce régime, à une vaste échelle,
ni en ce qui concerne sa structuration générale, ni en ce qui concerne son
équipement cohérent, quand le parcellaire est morcelé.
Sur des espaces modestes, le PMF peut être très
utile mais il implique un accompagnement d'équipements publics cohérents,
conçus dans un cadre plus large.
Si le PAE était un peu différent de ce qu'il est ‑
une machine incommode ‑ on pourrait articuler les deux. Il n'est pas à
exclure qu'en réformant légèrement le PAE et en lui associant le PMF
l'aménagement de ces zones NA se fasse plus rationnellement.
B.
Les zones NA à règlement strict.
Instituer un PMF sur ces zones inconstructibles
paraît paradoxal.
Toutefois comme le PMF ne crée pas l'obligation de
construire mais celle de présenter un bien « offrable » à la
construction ou à l'aménagement, il n'y a aucune contre indication théorique à
l'instituer dans ces zones.
Il n'y a que des réserves de bon sens. Que les
propriétaires remembrent leurs biens ou les apportent à une société, on les
oblige à une démarche qu'ils n'auraient pas faite spontanément et qui laisse
entendre qu'il y aura de l'argent à gagner. En outre, ces deux opérations leur
coûteront des honoraires et entraîneront quelques frais, tout droit de mutation
exclus. Si, à l'issue de ces épreuves, ils ne peuvent même pas vendre ‑
et même si on leur a remboursé intégralement la contribution ‑ ils
considéreront que la collectivité est incohérente ‑ Et ils auront raison.
Aussi le PMF est à déconseiller dans ces zones, sauf
si une opération se prépare et si la probabilité qu'elle sorte est grande. Dans
ce cas, le PMF créé avant la ZAC peut se justifier et il est probable que
l'aménageur potentiel, certainement propriétaire de terrain dans la zone, sera
amené à jouer un rôle dans le montage du système.
32.
P.M.F et modification du POS.
321.
Modification ( NB ~ U ).
Elle a pour objectif de densifier des zones NB, pour
mieux exploiter le foncier, en renforçant les équipements. Elle devrait être
associée au P.A.E [ (programme d’aménagement d’ensemble malgré ses défauts intrinsèques
) A.G. 10/11/98] si la commune n'a pas les moyens de financer elle-même
certains équipements rendus nécessaires par la densification.
322.
Modification ( NA ~ U ).
Cette modification, indépendante du PMF, devrait
être la voie normale de régularisation des zones NA à règlement alternatif
urbanisées. Le PMF ne se justifie pas, dans ce dernier cas précis.
En revanche, pour une zone NA vide, à caractère alternatif
ou non, devenant une zone urbaine ( hypothèse sans doute assez peu fréquente ),
le PMF associé au PAE devrait être la règle ‑ et produire des
lotissements ( ou un seul ) agencés convenablement, quant aux équipements
communs plus ou moins conséquents et variés que leur remplissage imposera ‑
( voirie, école...).
33.
P.M.F et ZAc.
Quand il est envisagé de créer une ZAC ( quel que soit le règlement de la zone, U
ou NA), le PMF est nécessaire sauf si l'aménageur potentiel détient le foncier (
ou l'essentiel du foncier, ce qui rendrait le PMF sans objet suffisant ).
331.
ZAC en zone urbaine.
Il faut qu'il y ait des terrains non bâtis nombreux
pour que le PMF soit justifié. Néanmoins l'apport de terrains bâtis à la
société n'est pas interdit.
Si l'aménageur ( S.EM ) n'en possède pas encore,
l'institution du PMF est un acte délibéré d'engagement de la collectivité en
faveur de son aménageur potentiel vraisemblablement plus efficace que la menace
d'exproprier. Elle jette les propriétaires dans les bras de l'aménageur. C'est
une objection à ne pas négliger.
332. ZAC en zone NA.
L'impression que peut laisser la création d'un PMF,
dans une ZAC en cours de gestation engendre le même sentiment. Il faut donc
approfondir la question.
La solution de facilité pour les propriétaires est
de vendre à l'aménageur et d'oublier les soucis liés à la possession de
terrains.
Toutefois, dans le cas d'une opération importante de
nouveaux horizons se présentent aux acteurs qu'il ne faut pas négliger car ils
peuvent changer sensiblement l'impression initiale ‑ suspecte ‑
qu'ils peuvent en avoir.
Le P.M.F qui débouche sur la constitution d'une
société permet plusieurs combinaisons:
·cession des actifs
immobiliers de la société à l'aménageur avec paiement en numéraire;
·cession du capital de la
société à l'aménageur avec paiement en numéraire;
·association de la société
aux profits ( et aux risques ) de l'opération de l'aménageur, pour tout ou
partie des actifs ( selon un montage à négocier );
·cession totale ou partielle
des actifs ou du capital de la société à l'aménageur avec paiement en dation (
bâtiment achevés remis en fin d'opération );
·cession partielle des actifs
de la société à l'aménageur et paiement en foncier et en droits de construire
sur la partie concernée;
·cession des actifs ou du
capital de la société à l'aménageur et paiement différé, à un prix convenu,
cautionné auprès d'un établissement financier par l'aménageur.
Les solutions peuvent être combinées entre elles,
les choix sont nombreux et peuvent répondre aux différentes situations ou aux
différents désirs des actionnaires qui ne sont pas tous dans une situation
identique au regard de la fiscalité qui viendra frapper le résultat financier
qu'aura eu pour eux cette opération.
Dans tous les cas, elles garantissent aux
propriétaires un prix négocié qui peut être variable selon l'hypothèse. C'est
leur affaire.
Toutes ces solutions ne sont pas réservées à la ZAC
mais c'est dans une opération importante ( donc une ZAC en général ) que se
présente le maximum de possibilités.
Par ailleurs, on voit bien que c'est la constitution
en société qui ouvre ces possibilités souples et variées, impensables par
accords bilatéraux multiples entre aménageur et propriétaires; même si de tels
accords ne sont pas actuellement interdits, leur pratique reste marginale, elle
doit devenir naturelle. Elle permet d'associer les propriétaires aux profits de
l'urbanisation( « Espaces naturels et
développement urbain ». . déjà cité )
Les solutions les plus modernes et les mieux
adaptées aux besoins de chacun ne sont possibles qu'avec la création d'un
interlocuteur unique pour le compte des propriétaires, la société qu'ils ont
constituée.
Si le PMF ne permettait que cela, il aurait déjà été
très utile à l'aménagement.
Ce sont ces considérations d'intérêt privé, mais aux
conséquences certaines sur le bon déroulement de l'opération qui commandent le
moment de créer le PMF, par la commune.
Le plus tôt est le mieux, si chacun a compris. Le
plus tôt est le pire, si chacun se méfie.
Il faut au moins 18 mois pour avoir une ZAC
approuvée. Il faut plus de temps encore pour achever les acquisitions foncières
si l'aménageur n'en n'a pas la maîtrise préalable
Le choix du bon moment est un cas d'espèce.
34.
P.M.F et Associations foncières urbaines.
Cette éventualité est citée pour mémoire, tant le
régime des AFU est impraticable et repose sur une conception anachronique du
remembrement urbain
On semble s'être ingénié à décourager leur utilisation.
Toutefois si, mal conseillés, les propriétaires constituent une AFU, ils se
retrouvent dans le cas du plan de remembrement.
chapitre 4.
PMF et « opérateurs fonciers »
Un opérateur foncier est soit:
n
un
promoteur,
n
un
lotisseur,
n
ou
un aménageur.
Ce sont les
trois agents économiques qui font passer le foncier de l'état passif à l'état
actif.
41.
Le promoteur ( P.M.F et permis de construire ).
Il maîtrise un terrain ( achat ou option ), obtient
un permis de construire, construit et vend. Il n'est intéressé par le PMF qu'en
tant qu'acheteur:
·soit de lots, dans des
terrains remembrés et vendus après autorisation de lotir,
·soit d'actifs, à la société
des propriétaires, actifs susceptibles d'être immédiatement utilisés pour la
construction,
·soit de la société des
propriétaires dont il reprend toutes les actions.
Il n'est concerné par le PMF que s'il a acquis des
terrains antérieurement à la création du périmètre, auquel cas il sera amené à
s'associer à ses voisins, soit dans le remembrement, soit par l'apport en
société.
Dans cette hypothèse, sa présence ne sera pas
neutre. Elle peut aussi bien favoriser la formation de la société que susciter
de la méfiance
Le promoteur, puisque c'est son métier, aura
tendance, si les conditions s'y prêtent à jouer un rôle de conseiller, à
prendra à sa charge des démarches, etc. et s'il est imaginatif à proposer
diverses façons de payer (§ 3.3.2.).
42.
Le lotisseur.
Les mêmes remarques s'appliquent au lotisseur. La sortie
sera pour lui de déposer une autorisation de lotissement pour commercialiser
les lots après les avoir équipés.
43.
L'aménageur.
Si on ne s'en tient qu'à ce qu'il réalise, il a une
fonction identique à celle du lotisseur mais il vend des terrains assortis de
SHON, ou des droits de construire (en « l'air ») sans être astreint à procédure
de lotissement.
La différence ‑ qui a son origine normalement
dans l'importance de l'opération et sa teneur en intérêts publics ‑ tient
à la convention qui le lie à la commune et
aux termes de laquelle:
·il apporte une capacité
propre de réalisation de ces intérêts publics,
·la commune consent à mettre
à sa disposition ses prérogatives de puissance publique pour qu'il atteigne son
but.
C'est essentiel.
L'aménageur est par excellence l'agent qui translate le foncier de l'état passif à
l'état actif. Il est amené à acheter des terrains quand il s'en présente et
sera englobé dans le PMF.
Il serait donc absurde d'assujettir les terrains
qu'il détient à la contribution
Or, l'aménageur n'existe en tant que tel qu'après la
signature de la convention qui intervient en fin de parcours, alors que la
décision de PMF doit être antérieure et justement favoriser les montages
astucieux avec les propriétaires.
Il faut donc mieux articuler les deux systèmes.
Toutefois, il s'agit d'un problème plus général qui se pose déjà, avec des
inconvénients multiples. aussi son examen fait il l'objet d'une note à part.
Au regard de la contribution, il ne devrait pas y
être assujetti pour les terrains qu'il a acquis antérieurement.
44.
P.M.F et transfert de cOS rénové.
Elle introduit une novation très importante dans
l'économie générale des mécanismes du développement urbain, en connectant entre
elles des espaces aujourd'hui juridiquement étanches.
Pour en comprendre les incidences propres sur le
PMF, il faut en résumer la substance. Là où on aurait mis en application le
transfert de COS rénové, l'ensemble des zones ND et NA (
pour simplifier ) constitue un tout affecté d'une constructibilité faible, le
tout représente un stock de SHON. Dans les zones protégées, on ne peut
utiliser cette constructibilité sur place. Dans les zones NA, on ne peut
créer la constructibilité qu'en puisant dans le stock de SHON de
l'ensemble.
Ce système change radicalement les rapports entre
tous les acteurs fonciers. Il les solidarise collectivement.
Aussi est-il impensable qu'il n'y ait pas de
mécanismes autocorrecteurs puissants qui fassent obstacle à toute tentative de
blocage de la part de certains d'entre eux.
Il est prévu un premier mécanisme pour faire obstacle
à la rétention anormale des vendeurs de SHON ( propriétaires des
terrains émetteurs des zones protégées ).
Il en faut un second pour faire obstacle, sans
recours à l'expropriation, aux prétentions des propriétaires de terrains
récepteurs de SHON ( les zones NA ) qui tiennent les clefs du
développement ( situation de monopole ).
Aussi dans cette hypothèse, la constitution de la
société à laquelle doivent être apportés les actifs immobiliers est obligatoire
( dans les zones NA ) et le versement de la contribution sur ces actifs
est dû jusqu'au règlement définitif de la négociation de ces actifs entre
ladite société et l'aménageur de la ZAC.
Il n'y a rien à préciser de spécifique en cas de
permis de construire ou de lotissement dans les zones NA à règlement
alternatif, où le transfert de COS rénové oblige le lotisseur et le
constructeur à aller se fournir en SHON, auprès du stock constitué. Ces agents
économiques sont protégés contre un refus de vente par le premier mécanisme
régulateur et ne sont amenés qu'à acheter des terrains passés à l'état actif.
S'ils en étaient propriétaires avant la création du PMF dans la dite zone, on
retombe dans les cas précédents ( § 41 et 42 ).
45.
P.M.F et moyens publics de l'action foncière.
Il reste à trancher la question de savoir si le droit de présomption ( D.P.U ou Z.A.D ) qui préexiste éventuellement, doit être maintenu après création du P.M.F. La réponse est négative.
Le P.M.F se place dans une optique libérale. La contrainte
qu'il impose est sérieuse même si cela ne porte pas une atteinte directe aux
intérêts des propriétaires.
Maintenir les
droits de préemption, c'est laisser croire que la collectivité veut contraindre
par le P.M.F les propriétaires à lui vendre. C'est suspect. Il en va de même de
l'expropriation. Ce serait engager l'expropriation en mettant l'épée dans les
reins aux propriétaires pour qu'ils concluent des accords amiables.
Par conséquent, l'institution du PMF fait cesser
l'application des droits de préemption qui existaient et interdit le recours à
l'expropriation pour réserve foncière.
Elle n'interdit pas des procédures d'expropriation à
finalité étroite et autonome ( réalisation d'un équipement précis comme une
route ou une école...) mais dans ce cas le bien concerné par l'ouvrage est
exonéré de contribution et est exclu du P.M.F.
Conclusion.
Le périmètre de mobilisation foncière est une
technique tout terrain qui a son autonomie propre vis-à-vis:
·des procédures
d'urbanisation, permis de construire, lotissement, ZAC,
·du droit des sols,
·du financement des
équipements publics,
·des finances locales et
notamment de la fiscalité foncière,
·des moyens publics de
l'action foncière ( expropriation, préemption ).
Cette autonomie implique aussi un maximum de
neutralité sur l'emploi habituel des prérogatives de puissance publique. Le PMF
ne doit pas produire des effets obliques dans leur usage. C'est pourquoi son
agencement avec les prérogatives a été vu d'assez près et assez exhaustivement
sur les principes et réglé d'une façon juste et équilibrée.
C'est à ces conditions qu'il n'est pas contraire au respect de la propriété, tant sur le plan du droit positif que de la philosophie juridique.
La mise en forme législative ne présente alors plus
de difficulté particulière.
Ces propositions rejoignent les réflexions que
j'avais faites en 1986 dans la note intitulée « Le code génétique urbain » ( Cf. #1986-04-00---H#) où j'avais présenté l'état actuel du droit et ses
dysfonctionnements.
Elles précisent certaines voies pour en réduire les fâcheux effets.
ANTOINE GIVAUDAN
ANNEXE.Observations sur le projet de loi ( 1984 ) instituant
une participation des propriétaires pour le financement d'équipements publics
d'infrastructures
en faveur de la création de terrains à bâtir
[ Il est heureux que ce texte ait été
disjoint du projet de loi et n'ait pu être discuté et voté. Il avait tout ce
qu'il fallait pour être inapplicable, dans son objectif comme ses modalités. On
n'en fera qu'un commentaire bref même si l'esprit tortueux qu'il révèle et se
retrouve aussi dans le PAE qui, lui, a été voté et appliqué, montre bien que
l'administration de l'urbanisme n'a rien appris du passé ou plus
vraisemblablement ne le connaît pas, d'une part et ignore la vie réelle,
d'autre part.
1. L'oBJectif.
Il est de faire participer les
propriétaires aux équipements d'infrastructures. Il y a quelque chose de
ressemblant en Alsace-Lorraine, mais on n'a pas dû aller voir de près comment
ça fonctionne.
Cet objectif est dépourvu de sens:
‑ les propriétaires ne sont pas des
agents économiques et financer des équipements n'a aucun sens pour eux;
‑ il est difficile de connaître ces
équipements, qui peuvent être coûteux ou bon marché, le texte prévoit donc
qu'ils ne les financent que partiellement;
‑ l'autre part de financement reste
donc à trouver; soit c'est la commune qui paie, soit un tiers et on pense au
PAE;
‑ on embarque donc des
propriétaires dans un système complexe où ils ne peuvent rien comprendre, sauf
qu'ils ont à payer, peut être longtemps, une contribution bizarre.
Comme il y a toute raison de penser que
certains seront insolvables, on leur ouvre la porte de mettre en demeure la
commune d'acquérir le terrain ou d'apporter des terrains;
Enfin, ils sont remboursés si dans un
délai fixé par la commune, si les équipements ne sont pas réalisés.
Un tel système imbrique des objectifs très différents sans que les auteurs semblent en être conscients. Il est donc inapplicable.
2.
Les modalités.
Elles sont trop complexes et donnent
prise à toutes sortes de difficultés propres à ralentir ou paralyser la
procédure.
La plus belle trouvaille est d'obliger la
commune à fixer des règles de répartition pour que chaque propriété soit mise à
contribution à raison de l'intérêt qu'elle a à la réalisation des équipements
prévus ( L. 332.18 ). C'est de la folie douce sur un espace
composé de propriétés morcelées très diverses.
La suivante vaut aussi son pesant de
bêtise. La contribution est versée en fonction de l'échelonnement
des travaux et des appels de fonds d'un «maître d'ouvrage» hypothétique. On se demande
comment un maître d'ouvrage ( public ou privé ) peut bien réaliser des travaux
sur des propriétés privées qui s'y refuseraient. Qui dit travaux, dit plans, donc
études...
En supposant qu'on ait franchi ces deux
obstacles, le texte prévoit, pour être à la mode, une enquête publique. Elle ne sert à
rien, sauf à créer une prise de plus pour remettre en cause ce qui aura été
péniblement échafaudé entre la commune, les propriétaires et vraisemblablement
un maître d'ouvrage privé ( lotisseur par exemple qui fait le travail ), par
des tiers irresponsables, alors que les équipements à réaliser, en fonction de
la constructibilité admise, ne sont finalement que la mise en œuvre du POS ‑
si on est en zone urbaine, ou une ZAC, si on est en zone NA, qui a sa propre
procédure.
Enfin, la mise en demeure d'acquérir fait
peser des contraintes potentielles sur la commune qui va devenir un agent
économique parmi d'autres dans une opération privée. Il n'y a rien de plus
incommode à gérer. Elle ajoute les complications liées aux évaluations
aléatoires provoquées par l'intervention du service des domaines et du juge de
l'expropriation. Tout ce qu'il faut pour brouiller les cartes.
3. Conclusion.
Il fallait avoir un esprit
particulièrement perverti pour imaginer un tel système.
A. Givaudan
**
[ La perversion est un trait de caractère qui semble durablement incrusté dans les
institutions puisque sous une forme voisine, la même idée impraticable est
réapparue dans la loi 2000-1208. ( Article
). L’administration n’a de mémoire que de ses idées stupides !!.
09/03/02 . AG ].
15
DE L’ETALEMENT
URBAIN
ANTOINE GIVAUDAN
( 2
JUILLET 1999 )
J’ai
écrit cette note par irritation. J’en avais besoin en raison des sottises qui
se répandent comme des évidences que nul n’oserait contester. Le déclic de la
rédaction est venu de l’initiative de l’Association Des Etudes Foncières ( ADEF
) d’organiser un colloque sur ce thème,, avec l’idée de constituer un recueil
rassemblant les « écritures » qui l’abordent, la plus ancienne où le terme est employé
remontant à 1969.
J’ai constitué le recueil (
Cf.#5000# ) mais j’ai laissé tomber l’idée car nul, à l’ADEF,
n’a semblé s’intéresser à ces vieilleries. Quant au colloque qui s’est tenu le
7 mars 2000, il m’a déçu. Trop d’intervenants ont parlé comme si le problème
était nouveau et, à un moment, on en est même revenu à l’opposition stupide
entre habitat individuel et collectif. On n’a donc rien appris et rien retenu.
Belle
illustration du « CYCLE DIALECTIQUE ».
( Cf.#1983-10-00---H#. Notion N° 20 )
qui s’explique aussi par l’idée banale qu’il est souvent stérile d’avoir raison
trop tôt et que les nouveaux venus se gardent bien de faire un effort pour
connaître ce qui s’est passé avant eux.’
S’il est une activité où la mémoire devrait avoir une place première, c’est sans doute l’aménagement et l’urbanisme, ensemble d’actions cumulées de longue haleine, grosses ou petites, qui transforment ou conservent la géographie et plus particulièrement la géographie urbaine. Hélas, il ne semble pas que ce soit vraiment le cas. Aussi faute d’éléments sérieux, chacun peut réécrire l’histoire et l’expliquer à la façon qui s’accorde le mieux à ses besoins du moment. On sauvegarde ainsi une apparente vraisemblance qui suffit aux esprits oublieux et peu exigeants.
Le thème de l’étalement urbain n’est qu’une manifestation, parmi bien d’autres de ce trouble mental qui s’appelle l’amnésie quand il n’est pas celui de l’intelligence et de l’exigence morale. Il se dénomme alors indigence et malhonnêteté intellectuelles.
On semble ainsi découvrir soudainement que les villes s’étalent. On en parle et on en fait toute une histoire au point que peut être on se demande s’il ne faut pas légiférer pour le combattre et on se sert, ici ou là, comme on peut, des plans de déplacements urbains pour mettre la question sur le tapis...
Mais qu’est-ce que l’étalement urbain ?
Il sera complètement vain d’en rappeler l’histoire désagréable mais pourquoi se priver de ce plaisir ?
1. DE L’ETALEMENT PREVU A L’ETALEMENT
MAITRISABLE ( 1950-1975)
L’étalement urbain était prévisible, prévu et redouté à cause du désordre fonctionnel et physique qu’il allait immanquablement entraîner dans la structure des agglomérations installées depuis des temps immémoriaux dans l’incohérence, l’Ile de France en étant la meilleure illustration.
Si on n’avait pas su organiser un développement urbain latent, de faible intensité, on saurait encore moins dominer une croissance rapide et violente. Ainsi, M. CLAUDIUS-PETIT, ancien ministre et souvent visionnaire, ne disait-il rien d’original en 1950, mais il mettait déjà le doigt sur les tumeurs urbaines qui allaient lancer leurs métastases. ( Cf.#1950-00-00---E#)
Monsieur SUDREAU renouvela le même diagnostic en 1960 avec courage et lucidité et les deux ministres ne lésinèrent pas dans les prérogatives d’intervention confiées à l’Etat et aux collectivités locales. ( Cf.#1960-05-03---E#)
Ce qu’ils ne discernèrent peut-être pas -- du moins mes maigres archives ne permettent pas de m’en assurer -- c’est qu’on allait passer de « l’urbanisme à l’emporte pièce » -- celui des ZUP -- à une urbanisation isotrope et généralisée.
Le phénomène allait à la fois changer de nature et d’échelle avec la naissance d’une économie de services et d’une industrie de l’immobilier ( Ouverture des financements, naissance de professions -- promoteurs et aménageurs privés -- efficacité du BTP, etc...).
L’avenir de la ville était de moins en moins dépendant de la seule initiative publique. Ainsi s’ouvrit, à partir de la fin des années 60, la période de l’urbanisation généralisée qui allait se heurter à deux obstacles interdépendants :
·la rareté de l’offre foncière « efficace », « effective » ou utile (1) -- à opposer à l’abondance physique du gisement,
·et l’action consciente des pouvoirs publics contre l’étalement urbain incontrôlé avec l’établissement des SDAU, surtout des POS et d’autres mesures.
[ (1). Sur cette contradiction chronique voir #1986-04-00---H# et #1986-04-26---H#.]
L’urbanisme initial, « à l’emporte pièce », ( celui des ZUP ou des ZOH ! ) pouvait être, en tant que tel, bon ou mauvais, mais il consommait assez peu d’espace, malgré sa faible densité moyenne. ( Cf. #1973-12-31---E# et #1973-12-31-1-C# ). Assez peu rationnel dans sa localisation, plus commandée par la vitesse d’acquisition et la nécessité que par le site et les équipements, il conduisit à un bourgeonnement périphérique concentré. Il ne constituait pas de l’étalement urbain à proprement parler mais une expansion territorialement continue, suscitant à son voisinage, avec les « borduriers » -- qui profitaient des équipements publics-- les premiers symptômes d’un étalement incohérent.
J’insiste sur ces aspects seconds car les ZUP et les grands ensembles de l’époque qui ont souvent mal tourné, ne pêchaient, sans qu’on le sache vraiment, que par deux qualités déficientes sur huit environ, ( Cf.#1985-07-00---H#) mais ces défauts allaient suffire à durablement les disqualifier.
Leur densité -- malgré la densitophobie exploitée plus tard par tout un courant d’opinion plus ou moins « progressiste » ou se présentant comme tel -- est dérisoire ( 1 ). Mais qui le sait ? ( Cf.#1973-12-31---E#). C’est dire avec quel sens de la justesse, le discours politique et social ( celui des hommes politiques, des hommes dits « de l’art » et des associations de défense de l’environnement en particulier ) s’est mis à juger l’urbanisme, en général ou en particulier.
[
(1) J’ai conservé quelques archives, modestes mais
précieuses, sur les ZUP, dont il ressort que la densité moyenne des ZUP était
de moins de 40 logements par hectare en province et de 45 logements par hectare
en région parisienne… Il n’y a pas de quoi en faire un plat, par rapport au XVIème
arrondissement où le même type de densité est cinq à dix fois plus élevé.( COS
de 4 ou 5 ). C’est ce type d’observations qui conduit à réfléchir en
s’interdisant de répéter des «on dit » comme un perroquet. Encore faut-il observer et oser se
servir de ce qu’on sait. à moins qu’on ne sache pas grand chose comme un
« ignorantin » ]
Le passage à l’action effective contre l’étalement urbain, dont les urbanistes de l’époque étaient conscients, ne devint vraiment une nécessité intellectuelle puis réelle qu’à partir de la fin des années 60, où commençaient à coexister l’emporte pièce et l’étalement, sous ses formes diversifiées :
* DE
MITAGE, par des constructions individuelles, le
long des routes et des chemins, échelon précurseur anodin d’autres formes
ultérieures plus importantes d’étalement indifférencié ;
* DE PETITES OPERATIONS, aléatoirement situées dans l’espace, éventuellement très convenables en elles-mêmes mais tête de pont d’urbanisations nouvelles, regrettables ou heureuses selon le cas, c’est à dire selon la vision qu’on peut ou doit avoir de la structure maîtrisée du développement urbain en marche ;
* D’INSTALLATIONS
OU D’ACTIVITES ECONOMIQUES à la périphérie et
notamment des commerces; plus tard on parlera de « bureaux verts » ;
* de LA
REALISATION D’INFRASTRUCTURES INDISCUTABLEMENT UTILES à tel endroit mais desservant,
malgré elles, beaucoup plus d’espace que l’espace éventuellement visé. Ce fut
le cas de la plupart des déviations routières, vite assaillies par
l’urbanisation à leurs abords. Quant aux tuyaux, ils ont été à la fois la cause
et la conséquence de l’urbanisation dispersée.
A ces facteurs structurels, produits des besoins et d’une offre foncière privée mobilisée pour arracher aux pouvoirs publics la faveur d’un certificat d’urbanisme positif, d’un permis de construire ou d’un lotissement, d’une zone favorable à la construction dans le POS, s’est ajouté le facteur objectif, sociologique et économique, de l’essor de la maison individuelle, aspiration très légitime d’une génération nouvelle accédant à l’âge adulte et faisant des enfants.( Cf.#1995-12-01---H#).
Il n’y avait donc rien d’imprévu et d’imprévisible dans l’étalement et c’est pourquoi il était, dans les années 60, sous la forme désordonnée qu’il risquait de prendre, l’une des phobies de ceux qui s'intéressaient aux villes et à leur aménagement.
Mais il ne faut donc pas confondre la perspective inéluctable
d’expansion urbaine à canaliser, vis à vis de laquelle il n’y a pas matière à
discussion, avec l’étalement anarchique des agglomérations. L'« ignorantin » les confond volontiers
et parle comme si on avait pu empêcher la première en sous entendant
naturellement que la faute en revient à la seule administration de l’équipement, vendue aux
« lobbyes » de l’automobile ou du B.T.P.
Sans être facile, la bataille pouvait être gagnée en arrêtant une doctrine et en se donnant des moyens à utiliser longtemps avec fermeté.
2. DE L’INDIFFERENCE
COMPLICE A LA REPROBATION OUVERTE ( 1968-1980 )
On peut parler d’indifférence complice car les années 68-69 furent marquées par un intermède malheureux au cours duquel l’étalement fut élevé au rang de doctrine officielle :
* grâce à la ZAC, on allait avoir le moyen
parfait de l’urbanisme à l’emporte pièce, n’importe où. On ne l’écrivit pas ainsi, mais c’est ce qui
fut un temps pratiqué et compris et laissera des traces indélébiles dans les
têtes;
* grâce au permis de construire (à délivrer
enfin rapidement) on allait pouvoir construire dès qu’on avait 1000 m² de
terrain. Ce fut écrit sous une forme un peu moins simpliste, mais beaucoup de
gens le comprirent de cette manière.
Le Ministre était à l’époque M. CHALANDON. Cette doctrine eut des effets « collatéraux » -- comme disent maintenant les militaires -- catastrophiques pour longtemps, malgré un retour à raison en 1970. ( Cf. #1120# )
Le document qui illustre le mieux la doctrine officielle rectifiée du moment -- mais qui était aussi celle qui prévalait avant cet intermède malheureux -- est un petit opuscule diffusé par le Cabinet du Ministre en juin 1970, sous le titre « LE NOUVEL URBANISME » ? ( Cf.#1970-06-00---E#)
On revenait enfin à la réalité. L’étalement était inévitable et s’il n’y avait ni lieu de s’en réjouir, ni d’épiloguer sur ses causes irrépressibles, il devrait être maîtrisé :
* en prévoyant « large », pour ne pas être
continuellement dépassé comme ce fut toujours le cas au cours de l’histoire des
villes ;
* en agissant fermement pour canaliser la
poussée urbaine vers les endroits à urbaniser ;
* en réalisant les équipements nécessaires,
équipements qui étaient à la fois instruments d’orientation géographique de ce
développement et instrument nécessaire à sa réalisation.
* en maintenant de larges coupures
« vertes » entre les nouveaux foyers urbains.
C’est la doctrine
de l’urbanisation discontinue, venue des pays
nordiques ou d’Angleterre.
Tout était dit en ces quelques phrases raisonnables. Il ne suffisait plus que d’agir et si possible d’être rapide, cohérent et constant dans la durée.
Il n’est pas dans mes dispositions d’esprit
d’être complaisant avec les faits.
Aussi dirais-je, pour être bref, que la « ligne » fut globalement suivie avec fidélité jusqu’en 1981 avec des périodes fastes et une courte mauvaise passe ( Automne 77 - mars 78 ).
La « ligne » en question, un peu incantatoire à l’origine, s’incarna progressivement avec des heurs et des malheurs variables :
* dans l’établissement des documents d’urbanisme ;
* dans l’action foncière publique de l’Etat et des Collectivités Locales ;
* dans quelques initiatives volontaristes ( datant des années 60, telles que les villes nouvelles ) ;
* dans des actions parallèles ( lutte contre le mitage, tête de pont insidieuse de l’étalement indifférencié et contaminateur par percolation naturelle).
Sur cette période voir notamment #1976-07-01---H# et#1998-05-27---C#.
Au chapitre des instruments, on rata lamentablement :
* la retouche de la fiscalité foncière
applicable aux terrains constructibles; ( Cf.#1630# )
* le remembrement urbain; ( Cf.#1670# )
* la mise en cohérence du régime des
participations des constructeurs. ( Cf. #169E# )
Au chapitre des réussites, on peut citer :
* une intériorisation collective meilleure des finalités de l’aménagement et des contraintes désagréables qu’il appelle ( légitimation du POS et lutte contre le mitage notamment ), ( Cf. #1620# )
* la
montée en régime, dans certaines agglomérations, de la politique foncière, (
Cf. #1640# )
* la
domestication des ZAC ( et de l’urbanisme à l’emporte pièce ). ( Cf.#1974-02-06---E#)
Au chapitre des contradictions difficilement excusables :
* un
discours flagorneur et creux en direction des collectivités locales sur leurs
libertés, sur la « démocratie française »
puis sur les vertus irremplaçables de la décentralisation; ( Cf.#1700# )
* un
durcissement croissant de l’utilisation des moyens de contraintes et une centralisation
accrue de l’exercice du pouvoir, avec les directives d’aménagement national,
notamment ( surtout pour la Montagne ).
En face, le concert des « démocratolâtres », et à un degré moindre des « nouveaux conformistes », sur la « démocratisation » de l'urbanisme et de ses procédures, sur les libertés locales, l’illégitimité de l’Etat à intervenir dans le local, donnait à plein. Demain on raserait gratis en décentralisant l’urbanisme. Tout irait mieux comme par enchantement. A ce concert politique, se joignirent hypocritement quelques voies moins autorisées, apportant leur petite pierre à la déstabilisation de l’édifice qui s’élevait peu à peu et non sans mal. ( Voir l’article odieux, mais efficace dans l’action de sape et la contestation, faussement embarrassée de doutes, sur la légitimité de l’action administrative « Le RNU ou l’arbitraire au service du mythe » de M. Claude MARTINAND, fonctionnaire dans notre administration Cf.#1980-07-02---H#). L’étalement avait sans doute du bon à cette époque pour ce genre d’esprit «démocratique » et l’administration qui s’en prenait à lui n’était considérée guère fondée à se mêler de cette « question finalement politique », comme si notre administration qui le combattait n’agissait pas sous les ordres et par délégation d’une autorité politique. Quand on n’ose pas ou ne veut pas s’attaquer au politique, on vise la couche administrative... pour la déconsidérer. Technique bien connue et pratiquée des démagogues qui veulent se donner le beau rôle ou un air intelligent.
3. DE LA CONNAISSANCE
A L’IGNORANCE
On parle d’étalement, comme d’un phénomène bien connu, d’un mal bien identifié. Qu’en sait-on aujourd’hui ? Un petit retour en arrière peut être instructif.
On commençait à avoir des instruments pour le connaître à peu près sérieusement, quand il parut superflu de s’en servir puis de les conserver et, à plus forte raison, de les améliorer pour mieux les exploiter.
A partir de 1974-1975 -- auparavant nul ne s’y était concrètement intéressé -- la Direction de l’Aménagement Foncier et de l’Urbanisme s’attacha à exploiter et croiser les informations statistiques sur la construction.
Ainsi put-on enfin connaître les surfaces consommées par les permis de construire, les lotissements, les ZAC naturellement, la superficie des différentes zones des POS qui commençaient à sortir. ( Cf.[1978-11-27---H-LA-CONSOMMATION-D-ESPACE-PAR-LA-CONSTRUCTION])
J’en fis quelques exploitations administratives sommaires, avec les moyens du bord, mais on commençait à y voir clair. L’informatique aidant, je voyais venir le jour où l’on saurait tout de l’évolution urbaine de l’espace sans avoir à se servir d’une calculette et du crayon, en deux mots, sans avoir à « finir à la main » le travail commencé par la machine, comme c’est l’usage dans l’administration. ( SIROCO, système statistique sur la construction, par exemple, n’additionnait pas les résultats des régions !
Hélas, quel naïf étais-je en croyant au « progrès » ! La décentralisation venue, de quelle utilité pouvait bien être ce savoir ?
Il fut donc jeté par dessus bord, à partir de 1983, sans doute avec le plaisir de rompre avec un passé bureaucratique condamné par les avancées démocratiques, « arrachées à l’Etat », selon l’expression favorite de certains programmes politiques. ( Cf.#1973-01-01---E#)
Ainsi ne sait-on plus rien du tout de l’étalement et notre administration qui collecte des monceaux d’informations dans tous les domaines, attend patiemment tous les 9 ans, les résultats du recensement pour avoir une idée de l’évolution urbaine alors qu’elle pourrait les avoir sous la main presque à tout instant...!. C’est d’autant plus cocasse ou affligeant qu’elle en collecte, bien sûr, une part sans le savoir et en se gardant bien de les traiter, car nul ne lui a demandé ou commandé de le faire, selon l’expression innocente et sincère d’un agent de DDE, auquel je posai un jour la question. Voilà où nous en sommes arrivés après quinze années d’urbanisme décentralisé. L’Etat aveugle et paralytique se réveillera sans doute le jour où la Commission Européenne, en mal de s’occuper de ce qui ne la regarde pas, sécrétera une directive à ce sujet, pour connaître les effets de l’urbanisation sur l’environnement avant d’accorder sa subvention que l’Etat, au nom de l’interdiction des financements croisés, s'interdit d’accorder aux collectivités. Il est vrai qu’en la matière, les rôles se sont inversés et que notre Etat flasque et peureux n’a plus guère d’argent à investir ou à donner dans ce qui peut être utile au pays.
On peut alors se demander, puisqu’il ne
connaît plus rien à rien et, de plus, n’est en rien compétent juridiquement en
la matière, à quel titre il peut s’intéresser à cet étalement. Il faudra revenir
sur cette question.
D’autant que, quand il peut savoir ou agir, il ne fait rien ou agit de travers. Ainsi a-t-il payé une superbe analyse des communes montagnardes dans laquelle on cherche vainement le moindre chiffre sérieux, replacé dans un contexte historique et géographique, sur les espaces urbanisés en quinze ou vingt ans ! ! ( 1994. « La montagne : structures et dynamiques de l’urbanisation ». DAU. CEMAGREF. ALITEC ). Sur cent pages de tableaux statistiques, on ne trouve pas la moindre indication sur les superficies urbanisées en 10, 15, ou 20 ans. Il faut vraiment avoir la tête loin du bonnet.
Pourtant quelques chiffres anciens commençaient à bien parler ( Cf.[1978-11-27---H-LA-CONSOMMATION-D-ESPACE-PAR-LA-CONSTRUCTION]) et parleraient bien plus encore s’ils étaient comparables à ce qu’on recueillerait actuellement. Rêve d’un autre âge !
4. LES NIAISERIES DE
LA « VILLE EMERGENTE »
Comme il est essentiel de se donner un air intelligent, il faut périodiquement faire des découvertes. La « ville émergente » en est une, puisque tout semble « émerger » en cette fin de millénaire, qui sortit un jour de têtes ignorant tout d’un passé pourtant bien récent.
La « ville émergente » a été pourtant choisie et voulue par nécessité, au cours des années 60, (Cf. § 2. Doctrine de l’urbanisation discontinue) sans qu’il y ait eu, à ma connaissance, de grandes discussions publiques à ce sujet mais peut-être étais-je trop jeune pour y avoir fait cas. ( Cf. #1970-06-00---E#déjà cité )
Devant l’éruption urbaine à venir, il n’y avait vraiment que trois hypothèses d’aménagement à envisager :
* la densification massive sur place, des tissus de plus en plus distendus des agglomérations;
* l’urbanisation en « tache d’huile » et « en doigts de gants », assortie de quelques bourgeonnements en milieu urbanisé,
* ou l’urbanisation discontinue maîtrisée et organisée, dans les espaces environnant les milieux urbains existants.
C’est la troisième hypothèse qui fut adoptée, dans son principe, parce que la première était inacceptable et la seconde indéfendable.
Cette troisième hypothèse qui date donc des années 60, était très volontariste par certains côtés et par d’autres, le produit de plusieurs nécessités. Il était impensable de loger dans les milieux urbains existants, les fonctions nouvelles dont on pressentait la voracité en espace. La ville allait éclater quoiqu’on fasse, donc la ville devait éclater. Et la ville éclata. Nul n’y pouvait rien, à moins de souhaiter ou de provoquer un sursaut brutal et significatif de mortalité et un maintien dans la pauvreté, comme les pays socialistes y sont parfaitement parvenus malgré leur « bilan globalement positif » comme a essayé de le faire croire le m’as-tu-vu que la phrase a presque rendu célèbre..
L’étalement urbain était génétiquement programmé par la natalité, par la croissance du niveau de vie et par l’évolution du genre de vie. La « ville émergente » n’est donc pas apparue dans les années récentes, comme le pensent les niais mais, si ce n’est son terme agaçant, vingt-cinq ans plus tôt.
Elle impliquait une croissance des déplacements, mais il ne faut pas inverser les causes et les effets comme le font les « beaux esprits » qui y voient la main du « lobby de l’automobile ». Que seraient nos villes qui ne fonctionnent pas toujours très bien si nous n’avions rien fait. La croissance des déplacements allait bien moins dépendre de la structure de la ville que de son évolution démographique et du niveau et du genre de vie. C’est du moins ce que j’entendais souvent dire à l’époque. Et c'est toujours vrai.
L’automobile, n’en déplaise à ses ennemis, n’est pas venue soudainement envahir la ville parce que la ville était conçue pour elle et pour faciliter son emploi. L’automobile n'était qu'un fait, et même si la ville lui a consenti des sacrifices, elle ne s’est jamais - et heureusement - soumise à ses quatre volontés. Sinon nous aurions eu la ville américaine. Or en Europe on ne la trouve nulle part.
« L’urbanisation discontinue », quand on regarde plus attentivement les choses, n’est pas une conséquence de l’automobile élevée au rang de nouvelle divinité à abattre, c’était le concept sans doute le moins incompatible avec la croissance attendue des déplacements individuels ** qui reposait d’abord sur l’idée d’échapper au déterminisme de « la tache d’huile et du doigt de gant ».
** [ C’était aussi celui qui permettait de conserver un rôle aux transports collectifs en créant des pôles denses bien reliées entre eux sans prétendre réprimer la maison individuelle qui ne se conçoit pas à grande échelle sans déplacements automobiles intermédiaires. 09.06.2002 AG ].
En conclusion de cette digression historique et doctrinale, qui peut être utile aux ignorants de bonne foi, dès lors qu’on écartait la première hypothèse -- la densification massive sur place qu’on semble redécouvrir avec une naïveté désarmante ou en prenant les gens pour des imbéciles -- totalement irréaliste à l’époque tout autant qu’aujourd’hui, si on attend d’elle une rétraction de la ville sur elle-même pour réduire les déplacements automobiles, on admettait l’étalement et la seule vraie question stratégique était d’en maîtriser la localisation.
Il se trouve qu’on n’y est pas vraiment parvenu, avec des conséquences regrettables pour le paysage et la structure urbaine, mais cette insuffisance, pour regrettable qu’elle soit, est assez indifférente vis à vis du volume des déplacements. Le chaos urbain peut aussi bien, selon les endroits, favoriser le recours à l’automobile qu’en dissuader.
Pour qu’il en aille vraiment autrement, il eut fallu réaliser de petits pôles d’urbanisation discontinue très denses, disposant de fonctions urbaines complètes et diversifiées, desservis par des transports collectifs efficaces. On peut y rêver ou en faire rêver les innocents, avec nos agglomérations composées de dizaines de communes incapables d’investir lourdement dans les études, les acquisitions foncières et les équipements et dépourvues d’élites conditionnées par une culture urbaine ancrée dans leur génotype. ( Cf.#2000-03-01---H#)
L’urbanisation discontinue s’est donc réalisée concomitamment à la « tache d’huile et au doigt de gants ». On peut certainement reprocher aux autorités politiques et administratives de ne pas avoir su contenir le second danger ( le doigt de gant et la tâche d’huile ) au détriment de la campagne mais « elles » ont fait le bonheur de beaucoup de propriétaires fonciers. Qui « elles » ? Qui, des autorités politiques ou des autorités administratives, en portent la plus grande responsabilité ?
Nous touchons alors au cœur d’une
dernière Difficulté
dont il est sage de ne dire mot.
4. DU GASPILLAGE EN
TANT QU’EXERCICE D’UNE LIBERTE LOCALE
Comme nous l’avons déjà dit, il y a étalement et étalement, ce que ses contempteurs devraient avoir l’honnêteté de définir ou reconnaître avant d'en parler.
Si l’étalement spatial était inévitable; l’étalement désordonné n’était pas une fatalité. Il était maîtrisable et quand il ne l’a pas été dans ses manifestations pathologiques, il a pris et prend encore quatre formes bien distinctes
* le mitage, ou
urbanisation dispersée, à dose initialement très faible ;
* l’éclatement urbain, lié au retour de
l’urbanisme à l’emporte pièce ;
* le gaspillage des zones urbanisables, lié à
une incapacité chronique, technique et politique, de bonne utilisation des
moyens et en particulier du remembrement urbain ;
* ainsi que le retour en force au libre jeu des
pulsions tribales qui poussent, en dépit de bon sens, ici à faire et ailleurs à
ne rien faire.
Il s’agit là de quatre manifestations permanentes et profondes propres à la Société Française -- ainsi qu’à d’autres naturellement -- à cette différence près que dans notre pays, singularisé par la pauvreté de sa tradition et de sa culture urbaines, l’objectif de contenir, de canaliser, d’ordonner l’inévitable expansion urbaine, qui a été l’un des axes centraux les plus constants et les plus permanents de la politique ministérielle depuis 1950, à l’exception de la malheureuse parenthèse de 1968-69, a constitué la principale et permanente pomme de discorde entre les communes et les urbanistes de tout acabit, représentés un temps par les administrations locales de l’Etat et surtout la nôtre, tant qu’elle n’a pas été livrée à elle-même !
Que ce soit M. CLAUDIUS-PETIT, en 1950, M. SUDREAU en
1960, ( nous les avons cités au début ), tous deux anciens ministres de la
construction, mais aussi de MM. PISANI, et M. CHALANDON lui-même à partir de
1970, M. GUICHARD, M. GALLEY, M. FOURCADE, M. D’ORNANO, tous à des degrés
divers liés aux circonstances et à notre capacité administrative d’utilisation
plus méthodique des moyens, tous ont enfoncé le clou à leur façon. Ce fut une
longue suite de batailles discrètes émaillées de quelques éclats, qui cessa,
faute de
combattants à partir de 1981-83.
Il faut relire les propos de M. QUILLOT en 1982 sur le mitage, « Oui bien sûr; mais il ne faut pas en faire un alibi; etc... » ( Cf. #1982-04-22---E# discours devant les assises de l’habitat et de l’aménagement rural...).
Il faut relire les propos de M. QUILES, en 1985,
( Cf.#1983-11-00---E#)
rappelant à ses services locaux qu’il n’était pas question de s’avancer dans
les « arbitrages
». Or qu’est-ce
qui est plus « arbitrage » que quoi que ce soit, que les décisions préparatoires à
l’étalement urbain ou à sa domestication ?
Il faut bien comprendre que pour beaucoup de communes, les années 80 ont été celles de l’oubli des restrictions bureaucratiques infligées par les DDE, à l’occasion de l’établissement POS, de la localisation des ZAC, de l’octroi de gros ou de petits permis de construire ou de lotissements, avec l’abandon d’une ferme application du Règlement National d’Urbanisme et du sursis à statuer, quand un POS était en cours d’établissement.
S’il était déjà difficile, antérieurement, de contenir les pulsions locales en faveur d’un étalement aléatoire naturel de l’urbanisation, après 81, la volonté décentralisatrice a jeté aux orties, la ligne difficile soutenue auparavant. « Vous n’avez pas compris la décentralisation », risquait-on de s’entendre dire, ici ou là, avant même que la loi décentralisant l’urbanisme ne fut votée !.
Les quatre générateurs de l’étalement, rappelées ci-dessus, prirent par conséquent leur revanche sur moins de dix années de laborieuse et problématique contention, sans qu’aucune autre force correctrice officielle n’intervienne en aucune façon. Revanche des propriétaires, revanche des agents économiques favorisée par l’essor de la corruption. Revanche des amours propres politiques bridés dans leur complaisance, sur des fonctionnaires appliquant une ligne constante des gouvernements. Revanche des tribalismes locaux favorisés par la loi pour faire obstacle, aussi bien à ce qui était permis qu’à ce qui ne l’était pas, au nom de la tranquillité du voisinage et de la sauvegarde de l’environnement, du droit du premier occupant, qui repousse encore un peu plus loin l’étalement.
Point n’était pas besoin d’être voyant extra-lucide pour savoir que sous des formes sournoises et plus rarement spectaculaires ( grosses opérations), notre naturel national reviendrait très vite au galop.
C’est ainsi qu’en marge de l’étalement, on relâcha également les restrictions dans les zones inondables, dans les zones de bruit autour des aérodromes, autour des échangeurs routiers, le long des chemins vicinaux ou départementaux; c’est ainsi que les entrées de villes qui étaient une vieille obsession, du point de vue de l’urbanisme et de la circulation ( accès ) avec les panneaux d’agglomération à la discrétion des maires, purent prospérer de plus belle dans l’urbanisation désordonnée.
Il serait d'ailleurs très édifiant de connaître
combien, en quinze ans, l'urbanisme décentralisé a permis de construire dans
ces zones brimées. Mais soyons rassurés, on a abondamment légiféré à ce sujet.
Et sachons qu’on n’en saura rien.
Ce phénomène a coexisté avec une attitude plus respectueuse de l’espace et de son aménagement, ici ou là, selon la présence providentielle d’élus exigeants, selon la manifestation d’une culture locale attentive à l’environnement, selon l’enfermement sur soi de certaines communautés hostiles à toute « immigration » sur leur territoire. Il n’est donc pas général mais il est statistiquement dominant.
On s’amuse par conséquent à la résurgence du thème de l’étalement urbain sans qu'un mot soit dit de l'exceptionnel essor qu'il doit à l’urbanisme décentralisé.
Telles sont les raisons inavouables de cet étalement désordonné en croissance. Elles sont enfouies dans des consciences sans doute satisfaites du nouvel ordre social payé d’un « DESORDRE PHYSIQUE » destiné à se perpétuer, comme j en avais exprimé la crainte à l’époque pour faire entendre un son de cloche un peu différent sur la décentralisation des documents d’urbanisme. ( Cf.#1978-09-01---H#) .
Ces choses ne pouvant se dire et l’histoire étant facile à réécrire, on comprend mieux pourquoi on en reste, par ignorance ou opportunisme, à quelques idées falsificatrices.
Mais à supposer qu’on croit vraiment à ces faux semblants n’est-il pas bien tard ?
5. QUELS MOYENS POUR
COMBATTRE L’ETALEMENT ?
La technique des lois d’aménagement et d’urbanisme et du contrôle de la légalité étant inopérante, il faudrait s’y prendre autrement et réintroduire dans les processus une capacité d’arbitrage de l’Etat. En théorie, c’est presque rien mais en pratique c’est une autre paire de manches car revenir sur ces vingt années ( ou presque ) de laisser aller, c’est moins facile que resserrer peu à peu les boulons comme on l’avait fait pendant 9 ans ( 72-81 ).
Aussi ne reste-t-il, pour mieux exploiter le gisement foncier bien situé géographiquement que de boucher les trous qu’on a laissé vacants, par facilité. Ce serait mieux que rien mais justement ce n’est pas rien puisque c’est ce qu’on sait le moins faire, moins encore aujourd’hui que naguère, faute d’actions foncières et d’une maîtrise convenable du remembrement urbain qu’on n’a rien fait pour favoriser ou inciter.
En d’autres termes on parle en l’air et on ne
fera rien, sinon du vent.
6. ET N’EST IL PAS
BIEN TARD ?
Il faut le craindre. Si le freinage de l’étalement urbain a bien pour fondement la phobie automobile et l’espoir de restreindre son utilisation pour réduire la pollution de l’air, nous sommes sûrs de tous mourir d’empoisonnement. Dans les trente années qui viennent, avec une maîtrise parfaite de l’étalement, fondée sur les justes et laborieux efforts des 10 000 communes les plus concernées, à peu près rien ne changera aux modes de déplacements.
Il est bien plus sûr d’attendre une réduction de la pollution de l’air des progrès techniques. Heureusement que les industriels mentent moins que les politiques.
Si raisons il y a de s’en prendre au désordre urbain, il faut plutôt les rechercher dans un meilleur fonctionnement urbain, dans la volonté d’économies publiques, dans la rentabilisation des équipements existants, dans une sauvegarde pérenne des « espaces naturels » ( non urbanisés ) avec leur paysage et leurs fonctions, en un mot, dans un retour très ordinaire et très classique aux quelques impératifs d’un aménagement plus réfléchi, mieux arbitré, conduit sur la longue distance, ce que la décentralisation de l’urbanisme, telle qu’on l’a conçue, ne permet plus guère là où on en aurait le plus besoin .
Vive par conséquent l’étalement et longue vie
au désordre urbain !
8. CONCLUSION
Aurait-on mieux maîtrisé l’étalement urbain sans la décentralisation de l’urbanisme.
Ma réponse sera celle d’un normand et d’un jésuite.
Certainement, si l’on en était resté à la doctrine raisonnable appliquée pendant la période intermédiaire ( 70-81 ), énergiquement remise en service après mars 1978 -- mais regrettablement faussée par une recentralisation excessive et inutile de certaines décisions.
Encore eut-il fallu pour réussir, maintenir longtemps le cap, c’est à dire humilier quelques amours propres locaux de « charbonniers » mécontents de ne pas être seuls maîtres chez eux et tenir localement devant les pressions courantes. Dans beaucoup de départements, préfets en tête, on en était peu capable. D’abord « pas d’emmerdes » ! Encore eût-il fallu, bien sûr, acquérir une bonne pratique du remembrement urbain et savoir en convaincre les maires peu enclins, en général, à mouiller leurs chemises auprès des propriétaires pour les amener à agir un peu plus souvent de concert.
Enfin, il n’eût pas fallu promettre la lune aux communes comme ce fut sournoisement fait avec le questionnaire aux maires de 1976... visant à déstabiliser les administrations locales les plus impliquées dans de difficiles affrontements d’aménagement.
La France avait donc perdu, en bien des endroits, et avant même 1981, la bataille contre l’étalement urbain désordonné. La décentralisation de l’urbanisme n’a fait qu’accélérer les choses en rendant toute action contre ce phénomène irréversible plus attentatoire encore au « charbonnier, désormais maître chez lui », au cas où il paraîtrait derechef opportun d’agir sérieusement. Le tabou qu’il faut maintenant renverser ne paraît pas à la portée d’un quelconque gouvernement de hasard ou de rencontre.
On attend par conséquent avec une curiosité empreinte de compassion, les réponses à certaines des questions évoquées lors de débats récents qui semblent avoir plus révélé une imagination en panne qu’une détermination nouvelle.[ Allusion notamment au colloque de Montpellier ( Cf.#1999-04-22---C#) ]
La lutte contre l’étalement urbain a toute chance de n’être qu’un air sans parole... une mélodie à la mode, un refrain qu’on entonne quand on n’a rien d’autre à dire qui ne soit pas trop inintelligent. En y ajoutant bien sûr, une giclée de mixité sociale, pour faire bien…